關于法治教育納入國民教育體系的思考

我國普法宣傳教育工作一直把中小學學生作為工作的重點對象。近年在“法律六進”中明確提出了“進學校”的工作目標。黨的十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步明確，“把法治教育納入國民教育體系”。法律如何進學校，法治教育如何納入國民教育體系，中小學法治教育如何常態化？本文從培養法治社會合格公民的中小學法治教育的角度擬對此進行探討研究。

需要指出的是，普法宣傳、法制宣傳教育，法治教育以及中小學法治教育等詞語，是我國法治建設語境下的說法，國外并沒有完全對等的專門詞匯。但是無論是面向社會公眾普及法律知識，還是培養訓練中小學生基本公民素質，都是法治較為成熟國家的普遍做法。因此筆者認為，普法宣傳或者法治教育并非中國特色，而幾乎是所有國家法治建設的通例，也是任何一個國家邁向法治國家的必由之路。

許多國家面向中小學生，普遍開展旨在培養未來合格公民的公民教育，其中就包括政治制度和法律知識，以及公民民主參與訓練養成等內容。“在現代社會，隨著憲法在國家政治生活中地位的日益彰顯，憲法教育已然成為各國公民教育的核心要素——以培養‘忠于憲法、尊重人權、崇尚法治、熱愛民主與自由’為基本目標的憲法教育已經成為各國公民教育的共同課題” ①。

習近平總書記強調指出，我們要“堅守我們的價值體系，堅守我們的核心價值觀”，應該以批判的態度對待這些國家中小學法治教育的理念與做法，吸取對我國有益的東西，拋棄糟粕，“把別人的好東西化成我們自己的東西，形成我們的民族特色。文明因交流而多彩，文明因互鑒而豐富” ②。以此為出發點，下面就有關國家中小學公民教育情況進行簡述，以期對我國中小學法治教育工作有所啟發、有所借鑒。

一、美英法中小學公民教育主要內容

所謂公民教育，是指面向中小學生開展的旨在培養民主法治社會合格公民的教育。考察國外的公民教育內容，有助于我們了解國外的公民教育與我國中小學法治教育的異同。

根據美國公民教育中心制定的《公民與政府教育國家標準》，公民教育內容主要包括三部分：公民知識、公民技能和公民品格教育。按照我們國家的理解，可以說公民知識和公民技能都屬于我們所稱的法治教育的內容，公民品格教育屬于德育教育或思想品德的范疇。《公民與政府教育國家標準》對公民教育內容要點作了詳細說明：

（1）什么是政府，政府是做什么的？政府成員從哪里獲得權威來制訂、實施和執行法律法規，以及如何處理關于法律法規的爭論？政府所做的工作中哪些是最重要的？法律法規的目的是為了什么？你如何評價法律法規？有限政府與無限政府的區別在哪里？（2）美國民主制度的基本價值和原則是什么？美國人民對自己及對政府的一些最重要的信仰是什么？為什么美國人民必須擁有（共享）一些價值、原則和信仰？美國的多樣性文化的好處，應如何避免和處理多元文化中的沖突？（3）建立在憲法基礎上的政府是如何體現美國民主制度的目的、價值和原則的？美國憲法是什么，它為什么重要？全國政府是什么，它如何保護個人權利和促進公共福利？州政府、地方政府的主要責任是什么？在地方政府、州政府和全國政府的立法機構和行政機構中，誰是你的代表？（4）美國與世界其他國家及世界事務的關系是怎樣的，國家間如何交往？（5）在美國的民主制度中公民的作用是什么？美國公民的重要權利和責任有哪些？政治領導和公共服務有什么重要性？等等 ③。

英國2000年新頒布的公民教育國家課程標準分四個階段，全面說明了公民教育的目標、各單元的內容，四個階段的內容相互銜接，構成完整的教育體系。學習內容按道德與社會的責任、社區參與、政治素質三重結構組織，培養學生具備作為有教養的公民應有的知識，開展調查和交流的能力，掌握參與和負責行為的技能。（1）第一階段（5~7歲），學生要具備初步的個人經驗，樹立初步的個人的、社會的和道德的發展目標，保證自我安全和健康的基本規則和技能，學會對自己和環境負責，了解他人的情感，意識到其他孩子和老人的觀點、需要和權利。作為班級和學校的成員，學會分享、交流、游戲、幫助他人、解決簡單爭議和抵制欺辱等技能以及參與學校與鄰居的生活。（2）第二階段（7~11歲），獲得更為廣泛世界及其內部社群之間相互聯系的知識，宣傳社會正義感和社會責任，理解影響地方、國家和全球問題的個人選擇和責任、政治和社會制度，學會更充分地參與學校和社會活動，學會有關健康和環境的更自信和理性的選擇，對自己的學習負責。（3）第三階段（11~14歲），學生通過對當前問題和事件的學習，獲得廣泛的知識和理解，樹立公民的權利、義務和責任感，了解志愿組織的作用、政府形式和公共服務以及法律制度，知道公眾怎樣獲得信息，怎樣宣傳和表達意見，理解社會怎樣和為什么發生變革，參加學校和社區的活動，在對待自己和他人的態度上具有對自己和社會的責任。（4）第四階段（14~16歲）的教學目標在于通過對當前問題和事件的學習，獲得廣泛的知識和理解，樹立公民的權利、義務和責任感，了解志愿組織的作用、政府形式和公共服務以及民事、刑事正義和法律與經濟制度，獲得不同的信息，宣傳和表達意見，評估帶給社會不同層面變化的不同方式的成效，有效參與學校和社區的活動，顯示批判性評估這些活動的意愿和責任，在對自己和他人的態度上具有個人和社會的責任。此外，除學校法定課程外，英國還有很多民間機構致力于公民法治教育，其中一些致力于開發公民法治教育資源庫。如比較知名的民間機構世界公民教育委員會（CEWC）為課堂教學設計的資源庫，涵蓋了權利與責任、社區、健康與安全、獨立生活、經濟與工業、環境等方面課堂教學資源。關于法治教育方面的資源包括年輕人與法、家庭與無家可歸者、家庭與關懷、貧困、年輕人的權利等等。

法國于1977年將“公民訓導課”改為公民教育。1984年強調學校公民教育要以“人權”為核心，遵循1789年的“公民人權宣言”和1948年的“普遍人權宣言”，突出公民的權利，要求從小學開始進行有關民主和權利的啟蒙教育，幫助兒童行使平等權利和參與國內外慈善活動和慈善組織。1985年教育改革方案規定的中小學公民教育主要內容：（1）小學階段基礎班（二至三年級），要學習社會制度、國家自由、平等、博愛、選舉權、共和國總統與內閣、國會、市鎮村等等；講解選舉權、普選的含義，總統、總理、眾議員、鄉長、市長、市議員的職權和作用。中年級（四至五年級），要學習法蘭西人權宣言及憲法等法國的國家制度，了解公民人權宣言和世界人權宣言，理解自由和權利的含義，了解法國的成就和制度。（2）初中公民教育主要內容：初一的學生要學習所在市鎮的地理、歷史、行政（市議會、正副市長、市政部門），農村市鎮和城市市鎮比較，市鎮與國家的關系。初二的學生要學習所在省的地理、歷史、行政（正副省長、省級機構，教育、行政、司法等部門地位與職責等等）。初三的學生要學習省、地區各級經濟與社會組織，城市供應（水、電、食品等），郵政、交通、醫院、銀行等公共機構的職能。初四的學生要學習國土的組成，行政機構、行政區、中央集權和地方分權，司法機關。（3）高中公民教育主要內容：高一的學生要學習憲法，共和國總統及政府，立法機關、司法機關。高二的學生要學習聯合國各專門組織（教科文、世界衛生組織、糧農組織、國際勞工局等等）、歐洲各專門組織，以及作為成員國法國的角色與政策。

二、美英法中小學公民教育基本做法

美英法中小學公民教育的基本做法，對于我們構建中國特色法治國家相適應的中小學法治教育體系有著重要的啟發。

美國學校的公民教育強調政治制度教育和法治教育，對《權利法案》以及憲法、國家政治結構等內容的學習，始終是公民教育的主要內容。盡管美國各個州中小學的課程是不同的，但各個州都非常重視憲法教育。“美國政府還明確要求16~18歲的學生要學習獨立宣言、聯邦憲法、人權宣言等內容，各級學校的各種法治教育一環扣一環。大多數美國人在中學至少受到三次正規的憲法教育。 ④”

英國中小學公民教育強調民主法治制度所需要的討論和分析能力培養，重視中小學生參與學校管理和各類社區活動。公共辯論是培養討論技能和達成共識的重要方法，因而更多地采用公共討論、公共辯論的方式開展教學活動。在公共討論中，鼓勵學生從不同的價值觀出發，圍繞社會、政治和文化等方面的公共問題，經過討論、辯論，尋求理解、同意和妥協，達成共識，從而分享公共認可的價值和信仰，幫助學生達成共同價值觀和培養公共辯論的能力和思考、分析的能力。同時，鼓勵學生參與學校管理和各類社區活動。英國內政部提出“通過選舉來學習”的學習方案鼓勵學生參與社區活動。包括向學生介紹英國的憲法和選舉制度，指導學生如何參加競選活動，提供機會讓學生計劃并開展自己的競選活動。如倫敦的中學生就利用城市選舉活動進行公民學習。在城市競選期間，學生探討倫敦市政管理的一些關鍵問題，諸如交通、媒體如何影響競選等等，還學習新的選舉制度，了解投票的重要意義，邀請候選人與學生對話。

法國公民教育的內容第一是憲法知識，第二是學習怎樣通過軍事訓練保衛憲法，第三是學會怎樣改善憲法，第四是學習怎樣掌握憲法確立的道德原則。法國中小學法治教育相當系統，每一階段都有明確的要求。從做法上看，與美國等國類似，有固定的課程，同時鼓勵中小學生從小參與班級民主管理，參與社區的各類活動。在課程教學上，法國2000年公民教學教學大綱要求采用辯論的方法進行教學；同時，模擬活動也是法國比較普遍的做法。

三、關于法治教育納入我國國民教育體系的初步思考

中小學法治教育在美英法等國家屬于公民教育的范疇。我國的中小學法治教育總體上說屬于學校德育及思想政治教育的范疇。

從法治宣傳教育工作的角度看，自我國開展普法工作以來，一直堅持把中小學作為普法工作的重點對象之一。在1995年“三五”普法時期，司法部、中央綜治辦及原國家教委聯合印發了《關于加強學校法制教育的意見》，推動中小學配備法制副校長，開設法制課。2002年“四五”普法時期，教育部、司法部、中央綜治辦、共青團中央聯合下發了《關于加強青少年學生法制教育工作的若干意見》，明確要求“完善在校學生知識結構，使法律知識成為各級各類學校的必修課內容，努力形成從小學到大學的漸進、科學、合理的法制教育體系，確保青少年學生在九年義務教育期間完成基本法律知識的普及任務。”“有條件的地方要開設法制教育專門課程”。從“五五”普法開始明確提出了包括“法律進學校”的“法律六進”目標。2007年，中共中央宣傳部、教育部、司法部、全國普法辦聯合印發了《中小學法制教育指導綱要》，要求各地中小學全面、規范地開展法制教育，將中小學法制教育融入課堂教學和學校教育的各個環節，提高法制教育的針對性、時效性。《剛要》明確規定了中小學法制教育的主要目標和內容。

司法部和教育部等部門數次聯合發出有關中小學開展普法宣傳教育的文件，召開各種類型的會議，大大地推動了中小學法治教育工作。目前，法治教育已經成為中小學必修內容之一。在小學思想品德課（品德與生活、品德與社會）及中學思想政治課等課程中包含一定的法律知識的內容，實現了通過課堂教學普及法律知識。同時中小學還開設一定的綜合實踐課，包括法治、環保、國防、安全等專題教育內容。此外，在中小學比較普遍建立了法制副校長制度，主要做法是聘請學校所在地公安派出所的警察或法院的法官擔任中小學校的法制副校長，定期到學校舉辦法治講座，宣傳與青少年有關的法律知識，或者青少年自我保護的常識。

總體看，目前我國中小學法治教育工作呈現出良好的發展態勢。對比美英法中小學公民教育，我國中小學法治教育還需要進一步改革完善。

一是中小學法治教育還沒有真正納入國民教育體系。在美英法等國，政治制度、司法制度、法律常識等教育內容是公民教育的主要內容。公民教育屬于中小學獨立的教學學科，在國民教育體系中占有重要位置。目前，我國中小學法治教育沒有獨立的課程，屬于思想品德教育和思想政治教育的一個部分。思想品德教育和思想政治教育課程中，大量的是政治教育、理想教育、品德教育的內容，法律常識教育只占極小的一部分。主要內容是《未成年人保護法》及一般法律常識，總體上所占分量極少。

近年來，江蘇常州等一些地方進行改革中小學思想品德和思想政治教育課程、開設公民教育課的嘗試，取得了一定效果 ⑤。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步明確，“把法治教育納入國民教育體系”。筆者認為，在此背景下，有必要對現行的中小學思想品德教育的知識結構體系進行重新思考，構建獨立中小學法治教育課程體系。在這方面，司法行政機關應該有所作為，進一步聯合中宣部、教育部等有關部門，及時調研一些地方有關改革的情況，推動這方面的工作。

二是從教學內容看，我國中小學法治教育偏重于一般法律常識介紹。而從美英法法治教育內容看，國家政治制度、法律制度的內容，甚至包括具體國家機構設置、職責，司法機構設置、法官怎樣產生、審判如何進行等等，占據公民教育很大的份額。這些國家通過很具體詳實的材料，宣揚其民主法律制度的優越性、培育學生的民族自豪感，是其公民教育的一大特色。這方面與他們“接近司法”的理念是相關的。這些國家普遍把讓民眾了解司法機構的運作情況，遇到法律問題，知道如何進入司法渠道作為法治教育的重點。我們在這方面存在一定的不足，重視諸如法律如何規定等等法律知識的普及，忽略國家設置、職責以及司法機構如何運作等具體常識的介紹。筆者認為，從教學內容的安排上講，我國中小學法治教育的比重應大幅度提高，合理增加旨在培養中國特色社會主義合格公民的政治制度、司法制度等相關知識。在這個方面，司法行政機關可以利用現有的條件和優勢做一些基礎性的工作，比如建立中小學法治教育資源庫。目前司法部法律援助中心已經開始進行資源庫的建設。我們應進一步加大力度，為中小學法治教育提供符合中小學課程安排、中小學生心理特點的各種配套活動計劃、情景教學資料等等。

三是從教學方法上看，我們還是更多地偏向知識傳授，類似美英法等國中小學普遍開展的學生模擬選舉、模擬法庭以及參與社區服務等實踐性教學形式較少。這個問題跟我們教育傳統上偏重知識教育、注重灌輸有一定的關系。雖然目前部分中小學校開展了形式靈活多樣的實踐活動，比如不少學校開展了模擬法庭活動，但是總體上說普及度不高，沒有列入教學計劃，形成制度性的安排。同時師資力量不足、能力不足也是一個重要方面。筆者建議，基層司法行政機關法宣部門應該充分利用司法行政機關隊伍的資源優勢，建立相對穩定的中小學普法力量，定期為中小學巡回組織模擬法庭、聽證會等活動，積極主動“送法進校園”，真正實現“法律進學校”。

（責任編輯 趙海鷗）

江國華：《憲法與公民教育——公民教育與中國憲政的未來》，武漢大學出版社2010年第1版，第10~11頁。

參見中共中央宣傳部：《習近平總書記系列重要講話讀本》，學習出版社、人民出版社2014年第1版，第94~102頁。

檀傳寶等：《公民教育引論——國際經驗、歷史變遷與中國公民教育的選擇》，人民出版社2011年第1版，第26~27頁。

陳正桂、瑪格麗特·斯密斯·克羅科：《憲法教育：美國公民教育的重點與核心》，《學校黨建與思想教育》總第364期。

參見常州公民教育中心官方網站，www.czedu.gov.cn/list.aspx?classid=480。