紅頭文件里的“政治”

劉斌

“國務院決不發空頭文件，所有政策措施必須不折不扣落實到位。”在2014年5月30日召開的國務院常務會議上，總理李克強態度堅決地強調政策落實的重要性。

在黨政體系中，李克強所說的“文件”主要指“紅頭文件”。按中國人民大學教授毛壽龍的定義，“紅頭文件”指的是“我國除了法律、法規、規章以及法律性的文件以外的規范性文件，是針對特定的組織給出相應的通知或者規范性的要求，是僅次于法律、法規、規章的政府文件”。

從形式上看，紅頭文件具有鮮紅的文頭以及蓋著紅印章的文尾。嚴肅、權威、莊重、規范。自中國共產黨成立以來，文件就是其組織、管理、運作的核心方式之一。

無論是戰爭年代還是社會主義建設時期，文件始終是貫穿中國體制運行的最基本工具之一。

通常而言，發布一份紅頭文件的決定權在領導手里。山東省一位街道辦辦公室副主任如此描述一份紅頭文件的起草過程：

“先開領導班子會議，比如街道為迎接‘七一要搞個慶祝活動，各科室和社區都要出節目，需要起草一個文件。班子會議決定這個事交給一個分管領導負責，如副書記；他再找負責黨建的科室起草。科室起草完后再交給副書記簽字，然后再交給主要領導簽字，就可以出文件了。”

紅頭文件的起草過程并沒有看上去簡單，通常都要一周時間。起草時，負責科室既要嚴格貫徹上級意圖，又要把本單位領導的思路寫進去。遣詞造句又要特別講究，比如對下級機構完成任務的方法、手段、時間都要做出明確規定，起草人員要與主管領導反復溝通修改。

早在1990年，習近平就在《秘書工作的風范》文章中強調，“辦公室起草的文件，并不要求文字要多優美，但一定要嚴謹，這要求決不過分，因為這直接關系到工作決策問題。”

紅頭文件都有文號，從年初第一份開始依次排序，比如北京市朝陽區發布的文件，就是京朝××號。紅頭文件通常由黨政機構辦公室下發，每下發一份紅頭文件，辦公室都要對紅頭文件的電子版和紙質版留底存檔。

對于來自上級單位的紅頭文件，辦公室人員收到之后要做一系列登記：來文單位，文件字號，題目是什么，送給了誰，哪天接到的，什么時候送出的。“有時候上級文件來了，領導要召集大家開個會，把文件念給大家聽。”一位曾在某省會市政府秘書部門工作的人士解釋：這個過程叫“傳達文件”，“念文件要忠實原稿，不能隨便加話。”

傳達文件并非一定要經過會議，但是會議的不可替代性在于，它提供了政治參與的在場感。清華大學政治學系教授景躍進曾訪談過一位老干部，“他說剛解放時，條件差，文件是油印的，紙張也是薄薄的，而且文件的印制數量有限，因此開會做記錄是必要的動作。回去后，要傳達上級的會議精神，所以無論是念文件的，還是做記錄的，都需要全神貫注，否則信息在傳遞過程中會出現偏差。”

如今社會經濟迅速發展，紅頭文件不但印制得漂亮，在一些重要會議場合，與會者往往人人手中都有一份。

由于出臺和下發一份紅頭文件非常麻煩，文件起草者并不愿意發文，但一些領導卻愛用文件推動工作。

人社部一位官員透露，“領導推動的文件稍多一些，要是中央領導批示，就得趕緊做。”一位地方的區人社局副局長也說：“自己單位發文的情況很少，不過，關于人事任免一定要發文。”

按照慣例，當上級出臺一份紅頭文件時，下級必須做出必要回應。“怎么樣體現呢？第一是成立領導小組，第二就是再出個文件來貫徹落實。”一位省直機關干部坦言：“它是一個象征。”

2012年12月中共中央頒布“八項規定”，其中提到“中央政治局全體同志要精簡文件簡報，切實改進文風，沒有實質內容、可發可不發的文件、簡報一律不發”。

“基層如何領會中央意圖？還得一級一級下發通知。”上述山東街道干部說。

中國現行體制下，政府下屬機構的人事、財政往往由所屬地區黨委和政府管轄，業務則由更高一級相應部門負責指導。日常工作中，它會收到兩方面紅頭文件。

文件下發之后重在落實。2011年，時任國家副主席習近平在中央黨校春季學期開學典禮上的講話—《關鍵在于落實》中，還引用了一副對聯：上聯是“你開會我開會大家都開會”，下聯是“你發文我發文大家都發文”，橫批是“誰來落實”。

中國的紅頭文件本身存在等級，上至中共中央、國務院，往下則有省級黨委、政府，最下端鄉鎮和街道也有權發文。即便存在嚴密的等級關系，也并不意味著上級精神總能得到有效貫徹。“通常情況下，地方和基層會根據自身的利益偏好，選擇性地執行中央政策。”清華大學政治學系教授景躍進在一篇文章中認為：所謂“上有政策，下有對策”，在不少情況下，發個文件應付便是對策的一種。

紅頭文件的落實效果，更主要在于領導的意志。通常情況下，一個機構的辦公室在收到上級紅頭文件時，會在文件正面附加一張紙，按照職務排名將該單位的主要領導排列其上，再由該單位主要領導和主管領導分別批示。

上至中央領導下至基層街道干部，閱讀和批示紅頭文件不僅是一項日常重要工作，更是一個干部的“政治權利”。上述人社局副局長透露：“我們這里副處以上的領導才能看到。”

紅頭文件有特定的運行邏輯，執行過程中效力會發生變化。清華大學政治學系主任張小勁告訴記者：“所以才出現一種俗語，叫做‘章子不如條子，條子不如面子，面子不如位子，誰官大誰說了算。”

張小勁一直覺得文件是觀察和理解中國政治的一個好角度。2014年上半年，由他牽頭的《政治文件與文件政治》課題在清華政治學系立項。他發現，“政治文件是中國改革開放進程得以持續發展的關鍵。由于制度的阻礙和桎梏，突破已經固定化為法律法規的陳舊制度和習慣做法的改革，幾乎全部是由特定的政治文件啟動的。”endprint

例如1981年6月27日，中共十一屆六中全會通過《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，從根本上糾正了左和右的錯誤傾向，把全黨和全國人民的思想統一到三中全會路線上來。2013年最為重要的文件是十八屆三中全會的公報和決定，中共中央做出關于全面深化改革的重大戰略部署。

無論紅頭文件能否嚴格落實，終歸對下級具有一定約束力。一把手要對紅頭文件的落實負總責，他年終成績也會以紅頭文件作為考核基準。

華東某省法制辦工作人員舉例說：假設一個地方法制辦主任是兒子，他的老爸是市委和市政府，年終考核時省法制辦——也就是老師要給兒子打分，“雖然兒子由老爸負責，如果老師打分很低，兒子的日子也不好過。”

對于發放紅頭文件的必要性，絕大部分接受采訪的黨政干部認為，紅頭文件就是依據，下面辦事有依據，上面檢查也有依據。“用紅頭文件的好處是正式。”國家統計局原副局長賀鏗告訴記者，“你不可以說沒有聽清楚，或者沒有懂領導什么意思。”

更重要的是，財政歸于地方政府管轄的職能機構，紅頭文件是他們要資金、要政策的重要憑證。“出了問題也好查，什么責任一目了然。”一位基層干部感慨道，“我們跟下面都建了QQ群，有什么事一個QQ對方就知道了，但是他們還是要紅頭文件，沒有紅頭，不靈。”

中央八項規定之下，紅頭文件雖有總體減少之勢，但百姓討論一件事是否可行，依然先問“紅頭文件”怎么說。文件一旦加了“紅頭”，便有了不容置疑的權威與合法性。

山西一位副鎮長一肚子牢騷：以往鎮里不太需要起草文件，只要拿著縣里文件去村里讀，現在規定工作必須有痕跡，要寫文件。紅頭文件現在村里到處都是。

近些年來，紅頭文件引發的亂象已屢見不鮮。2011年，一份由黑龍江省直屬機關工會工作委員會下發的紅頭文件，要求各省直機關職工“本著自愿的原則”，按省級領導干部400元，廳級干部300元，處級干部200元，處級以下職工100元的標準進行捐款。據《中國青年報》報道，2014年4月，湖南省雙峰縣委、縣政府以紅頭文件的形式，“請求”將涉嫌收購25根象牙的犯罪嫌疑人李定勝取保候審，理由是“如果不放人，會影響企業發展”。

清華大學教授景躍進認為，文件在中國政治中享有象征和行政兩個維度的權威。景躍進在《中國的文件政治》一文中說，“在這個意義上，文件制定的過程是政治領導合法化的過程，也是權威的自我合法化過程。”

有時候，紅頭文件還是身份認證的可靠憑證。

2013年，上述區人社局副局長去華南某政府機構調研大學生創業情況。臨行前，他用普通A4紙打印了一個情況說明，里面包括“什么人，什么時間，去辦什么事”。他把這個A4紙傳真到深圳，很快收到一位老大姐打來的電話。老大姐認為傳真很不正規。

“你應該發我一個紅頭文件，嚴肅一點。”她在電話里說。endprint