全民健身活動監測和評價指標類型的選擇

董如豹

摘 要：對《世衛組織飲食、身體活動與健康全球戰略：國家監測和評價實施情況的框架》中，關于身體活動規劃指標的選擇標準、指標類型和不同類型指標的功能和范圍等進行梳理，結合我國全民健身計劃中所用指標類型，通過分類和比較分析，研究發現世衛組織將身體活動的指標分為過程、產出和結果3大類及核心和擴展指標兩個亞型，分別用于不同目的的健身活動監測，強調在政府和其他組織機構使用過程和產出指標，注重身體活動的實施過程;提出我國全民健身活動規劃中，不同部門和環節等的整體框架結構、政府和非政府組織等部門和機構所采用的指標類型及重點等建議。

關 鍵 詞：體育管理;全民健身活動;身體活動評價指標;世衛組織;中國

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2014）06-0049-06

National fitness activity monitoring and evaluation index type selection

——Based on WHO suggestions for physical activities

DONG Ru-bao

（Department of Physical Education，Huaihua University，Huaihua 418000，China）

Abstract： The author sorted out physical activity planning index selection standards， index types， functions and scopes of different types of indexes specified in WHO Global Strategies for Diet， Physical Activities and Health： National Monitoring and Evaluation Implementation Framework， and via classification and comparative analysis by coupling the said data with index types used by Chinas national fitness plan， found that WHO divided physical activity indexes into such three types as process， output and result indexes and such two subtypes as core and expansion indexes， used them respectively for fitness activity monitoring with different purposes， emphasized the use of process and output indexes by governments and other organizations， valued physical activity implementation process; and then the author put forward suggestions regarding the overall framework structure of different departments and links in Chinas national fitness activity plan， index types and key indexes used by departments and institutions such as governments and nongovernmental organizations， etc.

Key words： sports management;national physical activity;physical activity evaluation index;WHO;China

“身體活動不足是導致慢性病死亡率的第4大主要因素”[1]。科學證明，如果能以有效和平衡的方式，對目前非傳染性疾病預防控制領域已經具備的經濟有效的預防和治療性行動及干預措施加以實施，將可以大大減少非傳染性疾病負擔[2]。第66屆世界衛生大會批準了世衛組織（以下簡稱WHO）《2013—2020年預防控制非傳染性疾病全球行動計劃》。作為系列目標之一，提出“將身體不活動減少10%”[3]等目標。為幫助發展中國家根據國情制定身體活動指標，WHO就身體活動的監測和評價問題而提出了一套建議性的指標。但到目前為止，我國全民健身規劃的指標方面存在著抽象性、操作性差和實用性弱等諸多缺陷[4-7]。基本公共服務供給狀況評估指標體系的缺失，使我國的基本公共服務供給現狀缺乏衡量標準，無法客觀評價各主體的供給行為，進而彌補供給不足，協調各地發展[8]。

“指標，含義是揭露、指出、宣布，使公眾知道、評估、標明。它是復雜事件或系統的信號，是一組反映系統特性或顯示發生何種事情的信息，是從數量方面說明一定社會總體現象的某種屬性或特征的……一個指標可以是一個變量或一個變量的函數。指標可以是定性變量，也可以是序列變量，也可以是定量指標”[9]。指標體現了事物質和量的規定性的特點。在身體活動規劃或方案中設立指標主要是能夠對身體活動開展和進展情況進行評價、調控、指導、決策和激勵，是為了更好地對規劃結果進行衡量，以便對規劃執行過程的有效性和效率進行有效的監測和評價。

因此，通過對WHO身體活動建議的研究，希望能為我國未來全民健身規劃具體指標的選擇、確認、構建和量化等方面提供借鑒。endprint

1 WHO關于身體活動指標選擇的建議

1.1 相關身體活動指標選擇的要求

要發揮指標的特長與功能，首先必須建立起不同領域的、適用不同目的和用途的指標體系。根據目標建立指標體系方能抓住人們最關切的方面與問題，有明顯的側重點和價值取向。但指標的選擇同時又必須遵從一定的標準——能夠有效地為目標服務。

為了確保對身體活動實施情況能夠進行監測和評價，在規劃身體活動指標時，WHO建議：1）所制定的指標是可監測和評價的;2）確保指標數據可對政策和規劃實施工作提供信息或有用;3）指標能夠幫助監測過程、產出和結果;4）能夠以前后一致的方式反復開展監測和評價活動，以便對實施活動進行任何修正或調整[10]。

1.2 指標的類型

指標是用以在監測和評價開展身體活動過程中，解答問題的標尺，指標的選定是根據需要來確立的。由于不同指標在監測和評價身體活動規劃中的作用不同，WHO將指標劃分為過程指標、產出指標和結果指標3類，并將這3類指標分成2組：核心指標和擴展指標。其中，過程指標是用于衡量變化過程中的進展，用于調查如何開展工作，而不是所產生的結果;產出指標是用于衡量過程結果產生的產出或產品，除了行動計劃和規劃，產出指標也可包括在不同的地方改善社會和物質環境以支持采用更健康的行為;結果指標用于衡量行動的最終結果，分為短期、中期或長期結果。核心指標包括在實施國家身體活動規劃時，需要分析的最關鍵項目，核心指標應當被視為要實現的最低指標。擴展指標包括國家為加強和充實其現有檢查、評價和監測系統可考慮使用的更多指標。當國家資源和能力使之有可能發展更加全面和具有信息價值的系統以監測和評價在發展和實施關于身體活動的國家活動方面的進展情況時，國家應當使用擴展指標[10]。

從不同的目的出發，可將指標區分為不同類型，不同類型的指標其功能不同。指標是一種可以評估發展、確認挑戰和需求、監督實行和評價結果的有效工具，它可以顯示與某個重要目標或動機相聯系的某種事物的發展情況[11]。在身體活動規劃的不同層級應當分別采用產出、過程和結果指標;而核心指標和擴展指標則是根據以上3類指標中所包含的子指標在身體活動規劃中的需要程度再予以區分的，是上述3類指標設置后的再次分類。是核心指標或擴展指標則根據指標在規劃中的需要程度或條件來確定，涉及到具體指標的設置，隨著身體活動規劃的發展或時間的推移，核心指標可降為擴展指標，原來的擴展指標也可能發展為核心指標。在實施身體活動規劃中，采用什么類型指標及哪些是當前的核心指標等，都應該清楚明晰，以便指標能夠準確衡量和評價規劃的實施效果。

1.3 不同類型指標功能和適用范圍

不同指標的作用，所適用的對象、領域等不同。WHO所提出的指標類型不完全等同于社會學中指標分類，而是將過程指標和產出指標共同列出以供各國參考;將結果指標作為一項單獨列出。

1）過程和產出指標建議。

過程指標和產出指標主要是用于衡量規劃實施過程的進展和為規劃順利實施所提供的政策及便利措施等方面。

WHO認為過程和產出兩類指標的進展和達成情況是決定身體活動戰略實施成果的最終決定因素。WHO從5個行動領域、12個采用指標的對象、3個實施指標的主體進行了說明，詳細列出在各個行動領域內所應提供的服務保障和采取的措施，以保證所制定的身體活動規劃順利實施。其中，“行動領域”是指采取某行動所處的意識形態或社會活動的范圍;“采用指標的對象”是指建議的指標應在哪一級身體活動規劃機構、規劃和范圍內設置;“實施指標的主體”則應為建議的指標是在國家部門、組織機構，還是非政府組織或私立部門實施。并且，在每一個行動領域內，過程和產出指標都包含核心和擴展指標兩部分。

WHO關于過程和產出指標建議的受眾性質涉及到國家、民間組織和非政府組織及私立部門，是為了強調在防控缺乏體力活動所引起的危害及挑戰方面，除了國家應從上層領導和組織及各部門的協調活動來解決導致身體活動缺乏的問題。同時民間社會和非政府組織及私立部門也必須協調參與和共同合作，掃除人們參與身體活動的各種障礙，從而達到所有人群在各個年齡都能提高身體活動水平，以獲得體質健康和提高生活質量。

2）結果指標的建議。

WHO將結果指標單獨列出，并把結果指標分為核心和擴展指標兩個組別，且有短、中和長期指標亞型之分。

結果指標是用在整個身體活動規劃開展過程中的不同時間，監測和評價政策實施工作的影響，是用于衡量開展身體活動的最終結果，是不同時期身體活動執行情況或完成效果監測和評價的主要依據。通過結果指標的監測和評價可以了解身體活動政策、計劃或規劃按計劃實施情況;幫助推動所實施身體活動方案的持續改進;能夠協助決策者對現有政策、計劃和規劃（包括制定新的政策、計劃和規劃）作出決定等。結果指標的兩個組別中，核心指標是指結果指標中最關鍵的指標，根據實現期限的長短而分為短、中和長期核心指標，分別代表在不同的期限內所要實現的最為重要的目標;擴展指標只有中期一種類型，是因擴展指標一般沒有基線數據，是新指標，甚或是實驗性的指標，需要時間的檢驗。

在WHO建議中，結果指標或許可以理解為就是政府部門、社會團體和私立部門等服務最終結果在公民身體活動中效果的體現，是所有關于身體活動工作開展情況在指標功能上的具體體現，既反映了身體活動開展狀態，又是對身體活動開展狀態和身體活動開展狀態目標的監測;還擔負著對身體活動開展狀態的預測和計劃、比較和評價。

1.4 按國情調整指標

WHO列舉了指標的一些范例，但僅僅是建議，且建議是在國家層面上。各國在制定自己的指標或更多的指標以衡量身體活動的實施情況時，應該根據本國實情酌情使用和調整。因為WHO認為：評價是系統的過程，指標是用以評估現有活動的進展并確認任何制約以便盡早采取糾正行動;旨在協助各國相關部門和機構監測其在促進身體活動領域內各項活動的進展情況;并以此為目的，根據國家情況確定可衡量的過程和產出指標，使能準確監測和評價所采取的行動和對查明的需求作出迅速反應。endprint

但通過身體活動預防慢性非傳染性疾病和提高生活質量的任務遠非某一個部門所能勝任，需要部門間建立伙伴關系和合作，必須在“上游”起作用，才能確保產生積極影響。因此選擇在確定指標時，必須既要考慮到選擇哪些恰當指標，又要考慮這些所選的指標是否適宜，還要考慮到文化背景和各國的實情及與國際接軌。以使評價指標能結合有關政策或規劃，使目標和目的與恰當的評價類型協調一致，從而能在整個監測和評價過程中使用適當的指標。如在我國城市和農村地區，能否提供便捷的步行或騎自行車路徑這一指標，其有用性肯定是不同的。

為此，WHO從3個方面給予說明。首先是關于確定指標的問題。應考慮，選定的指標要與身體活動的實施相關;明確其能獲得并能收集哪些數據，使用指標具有可靠的來源;在其確切定義水平上，指標是否符合方法論標準，如：指標的有效性、可靠性和敏感性。其次是關于檢查指標適宜性的問題。即所建議指標的可靠數據是否能及時并現實地獲取，或是否體現為巳存在的身體活動數據;成套指標是否便于閱讀和理解;各項指標是否相互一致;這些指標是否能理想地與其它國家或區域進行比較;是否可能為建議的指標找到可行的定義等。最后是從整體考慮。用于在國家級監測身體活動實施情況的指標首先應當反映有關國家的文化背景。監測身體活動實施情況的一項指標可能在一個國家或地方有用，但在另一國家或地方可能用處較少等[10]。

綜上，WHO關于身體活動指標的建議，不僅指明了身體活動指標選擇的標準和指標類型，而且根據不同類型指標功能和適用范圍提出3類指標;然后再根據不同指標在身體活動規劃中的需要程度，又將3類指標中的各種具體指標細分為核心指標和擴展指標2個組別;最后，由于WHO的建議是針對國家級層面，提出了各國在選擇指標時應根據國情予以適當調整，而不能千篇一律。

2 我國全民健身計劃相關指標概況

2.1 《全民健身計劃（2011—2015）》中的指標分類

《全民健身計劃（2011—2015）》（以下統稱《計劃》）包括5個部分。“前言”說明全民健身的意義和制定《計劃》的原因;“工作措施”屬于支持性規劃行動領域;“指導思想和保障措施”屬于國家戰略性指導作用行動領域;“組織實施”則屬檢查和監測行動領域[12]。關于全民健身活動的開展指標主要包含在“具體指標”內。但仔細分析這些“具體指標”則發現：在行動領域內，支持性規劃多于支持性環境，更多于支持性戰略、政策和檢查評價;指標類型則為結果指標多于投入指標;指標組別中則是核心指標多于擴展指標。

首先，由于《計劃》方案行動領域主要是各級政府，這與WHO建議的提高人群身體活動水平的主要作用和責任在政府是相稱的。但對民間社會和非政府組織及私立部門等的要求偏少。因為身體活動不足受環境、經濟、社會和個人等多因素影響，僅依靠政府的力量畢竟有限。只有政府和全社會共同努力才能達到提高身體活動水平和預防因身體活動不足所引起的非傳染慢病的發生或蔓延。

其次，指標類型方面，《計劃》更強調結果類型的指標。雖然結果指標可以在整個身體活動過程的不同時間，對實施工作進行監測和評價，但提高身體活動水平的關鍵是要求人們養成積極參與身體活動的習慣，有此良好習慣，人們的身體素質和體質健康水平自然就會提高。行動領域主要是針對國家層面時，過分強調結果指標會導致各級政府為了指標而指標，行動可能只是一時的，指標甚至不是真實的。強調過程和產出指標則能從根本上解決各級政府急功近利做法，有利于各地調查研究如何開展全民健身工作，采取行動以改善社會和物質環境等以支持人們進行身體活動，而不用擔心完成結果指標任務。

最后，指標組別總體上是核心指標多于擴展指標，這可能有利于在短期內產生效果，達到預期目的。可核心指標是開展身體活動時需要分析的最關鍵指標，應被視為要實現的最低指標。全民健身工程是一項長期的系統工程，其發展受到國家資源和能力等多因素的影響，提高全民健身活動絕不是一朝一夕的工程，而是循序漸進過程。因此，既要有政府和社會各方共同努力，也要求個體健康意識的提高，養成健身習慣才是倡導身體活動的最終目標。基于我國地廣人多、文化差異較大及經濟發展不平衡等現實狀況，應提供更多的擴展性指標才有利于各地的具體貫徹執行。

2.2 《計劃》實施情況評估標準（試行）[13]的指標類型

體育總局發布的“關于印發《計劃》實施情況評估標準（試行）的通知”，將評估標準分為10項1級指標和57項2級指標。10項1級指標似乎只有“體育鍛煉參與率”和“身體素質”2項共11個2級指標屬于結果指標，其他8項1級指標及46項2級指標則均屬于“條件（投入）”指標。同時說明：“《評估標準》涵蓋了《全民健身計劃》所提出的目標任務、工作措施和保障措施的主要內容，對于重點指標進行了細分和量化”，規定所列出的指標都是核心指標，因為《計劃》所包括的子指標遠多于57項。2級指標又分為3個標準，可能是為了減輕沒有完成規定任務地區的壓力，但卻模糊了指標。

由《計劃》及其實施情況評估標準可知，目前我國對全民健身活動的評價指標體系類型基本上屬于“條件（投入）—結果（產出）”模型，如部分學者的相關研究[14-15]。但現實中，有了“條件或投入”并不一定必然就會產生“結果或產出”。特別是在全民健身活動這樣一個受多因素影響的復雜性系統中，僅用此類指標來衡量全民健身效果，必然會與全民健身實際情況存在著較大的差異。因為多因素的存在，有了體育經費的投入并不一定就必然導致體育健身行為的產生。

各種指標的選擇、確立和合理配置，既要考慮到近期目標，更要考慮到其長期效益。身體活動體系是一個復雜的社會-生態系統，單一的指標體系無法解決所有問題。因此，在不同的行動領域或執行層面應該使用不同的指標體系或類型及亞型來進行評價更為合理。特別在“可持續發展”觀下，指標的設置不僅應體現出多維度、綜合系統性和層次性，還要體現出多元性和可發展性，在保證全面覆蓋的前提下保持指標的可持續發展和創新性。endprint

3 構建全民健身活動規劃指標應考慮的問題

3.1 構建指標體系的整體框架思路

“具有指導意義的統一的理論模型”、“具有明確指向性的目標模式”和“應有的指標類型”，是建立社會評價指標體系需要同時具備的3個條件[16]。因而，在“以人為本”和“可持續發展”的理念指導下，我國全民健身活動指標體系的構建應在遵從設計社會指標體系的一般原則下，以影響身體活動的“社會-生態學”結構模型為全民健身活動的理論模型;目標模式就是通過提高人口的身體活動來減少和預防慢性非傳染性疾病發生和蔓延，以達到提高人口的健康水平和生活質量[17]，形成覆蓋城鄉比較健全的全民健身公共服務體系[12];建立的指標體系能從不同方面來監測、評價和反映全民健身活動的開展情況和人口的體質健康狀況。

3.2 指標類型的選擇建議

應有的指標類型是建立社會評價指標體系必須同時具備的3個條件之一[16]。WHO建議適合于中、低收入國家，但需要對內容進行適當調整，需要考慮如何確定和適應最主要的人群身體活動的類別（如休閑時間、職業或交通等身體活動）[18]。WHO提出各國根據“國情、國家政策、場所、科學依據和數據的可得性及指標數據的來源”等建議，以幫助各國選擇和確定監測和評價指標，以達到確保政策、計劃或規劃按計劃實施;最終達到全民健身活動所要實現的效果或對相關環節進行調整等目的。

1）整體框架內指標對應環節及作用。

WHO認為身體活動戰略應當是一種綜合工具，強調政策和規劃及其實施如何影響人群的行為變化等。因為只有行為的改變才能引起結果的變化。因此，為便于監測和評價身體活動實施效果，應適當地把監測和評價指標納入改變行為的過程，形成一個循環反饋通路，以便對某個環節出現的問題進行診斷和調整。對應于WHO提出的指標類型及其適用范圍，在實施身體活動過程中，從制定政策到不同層級各部門、組織為實施身體活動所應當采用的行為措施，直到人口參加身體活動后各項身體機能、身體素質和健康等的提高，在全民健身活動整個從“上游”到中間部門再到具體個人的過程中，應分別采用的指標類型。

由于全民健身活動涉及國家、地區和地方不同層級的所有機構，包括：衛生、交通、環境、運動和休閑、教育、城市設計和規劃以及政府、民間組織和私立部門[2]。所以不同類型指標所對應的重點環節及實施過程中各個部門、組織等應提供的服務功能和工作重心都要有所側重。選擇和確定指標時，對應于不同的行動領域而將過程、產出和結果指標合理分配于不同的層面和環節。我國未來全民健身規劃應該分成兩個部分：指導各級機構服務全民健身活動的指導性文件和指導不同人群進行健身活動的具體指南中，分別設置相應的指標體系。圖1顯示了在全民健身活動中各個部門和環節中，各個層級對應的不同指標類型。

圖1 整體框架內不同類型指標對應環節和部門的結構圖解模型（根據WHO圖解模型改編）

2）政府、非政府和私立部門等機構和組織的主要指標類型。

對于政府、非政府和私立部門等組織和機構，指標類型應是過程和產出指標多于結果指標，有了近期核心指標之外，更應有多項備選的擴展指標供各組織和機構針對各自實情，酌情選擇加以發展。并根據目標建立多維度的指標體系，而不能僅僅以期望的結果作為效果的度量標準。在機構和組織層面，更多是強調為全民健身活動的開展提供相應服務的過程和努力程度。指標設置應具有彈性，應兼顧地區、文化和經濟等差異，和“城鄉二元結構”及大規模流動人口等現實狀況。“我國區域發展不平衡，在體育資源上差別極大，因此不能簡單地使用絕對量評價指標，而應盡可能采用人均、比例等相對指標。另外，對基本公共體育服務評價指標體系的構建應采用循序漸進的策略，先進行探索性研究，再繼續深化”[19]。最后，根據WHO關于健康指標的評估過程即原始數據錄入……調整后數據錄入……評估方法……評估……傳播和使用5個環節[20]，使所測得的數據經過轉換后能夠用于比較和數據庫的更新。

3）基層組織和個人的主要指標類型。

基層組織和個體是實施健身活動的主體，基層組織如社區、街道等起著樞紐作用。全民健身活動開展的成效主要取決于基層組織的組織指導、宣傳教育等工作和個體的實際參與。只有具體可操作性的指標才能有效地引導他們的工作方向和具體行動，因此，應多采用一些結果類型的指標，但要區分核心指標和擴展指標，以便各地因地制宜有效地開展全民健身活動。對于一些選擇的主要指標諸如對死亡率和健康統計的測量問題等，要求能夠將所測得的原始數據轉換成用于綜合的和可比較的評估[20]。

4）與國際人群劃分標準接軌，便于比較和交流。

適應形勢，與國際接軌，特別是在我國將逐漸延遲退休年齡的新形勢下，制定統一的人群年齡分組標準，可參考加拿大、芬蘭等全民健身活動開展得較好的國家。如，不同年齡區間人群的劃分。在實施促進身體活動的干預措施時還應考慮退休年齡，盡管不同國家對此規定不一[17]。全球一體化和國際間合作加強的發展趨勢下，選擇指標應考慮能與國際接軌，以便于國際間的合作和與其它國家的發展情況進行比較，方能取長補短。隨著加拿大等國提出影響身體活動的生態學模型，可考慮生態學指標的選擇和利用。

構建指標體系應堅持“科學性、實用性、可操作性，從實際出發，以及簡明性、客觀性、可比性”的原則[21]。指標的選取直接影響到結論的科學性與說服力，選好指標是綜合評價的前提[22]。一套明確的量化指標必須兼顧平等和地區差異，可以考慮在國家級只建立1級指標，在省級則建立2級指標，然后向下再制定相應的3級或4級指標等。健身活動效果的監測和評價指標應與健康醫學相結合，部分結果指標應以醫學健康狀態的形式呈現。逐步開放國民體質監測網絡，便于公眾查詢相關健身活動指導方法與相應數據，利于指導公民的健身活動實踐和便于公民將自己個體的健身和健康狀態與他人作比較，以警示或促進自己的健身活動。endprint

總之，全民健身規劃不同類型指標的選擇和確立是一個系統的、復雜工程，只有在尋求多學科證據支持下，從多維度考慮，選擇和確定指標類型，從規劃的實施和執行實際可能性出發，并考慮到健身活動實踐的主體因素，才能從根本上解決全民健身規劃所要達到的預期效果。但全民健身活動監測和評價指標體系從建立到完善是一個動態的、逐漸發展過程，需要在不斷的試錯中使其完善。而關于人口和健康指標的統計，對于評估發展、健康進程和指導資源配置來說是重要的[19]。

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