將水土保持監測經費納入財政預算與財務管理改革的探討

陳麗梅

(福建省水土保持試驗站，福建 福州350003)

將水土保持監測經費納入財政預算與財務管理改革的探討

陳麗梅

(福建省水土保持試驗站，福建 福州350003)

財政預算；財務管理改革；水土保持監測；福建省

以水土保持法律法規為依據，深入剖析了水土保持監測的性質與特點，闡明了將水土保持監測經費納入政府公共財政預算的主要依據。在此基礎上，分析總結了福建省水土保持監測工作與財務管理方面存在的主要問題，具體有：水土保持監測起步晚、基礎差，監測體系存在先天不足；資金投入不穩定、不足額，監測工作開展起來很困難；財政預算科目設置不合理、不科學；財政預算管理體制不順；監測點自身財務管理制度不健全、不規范。探討提出了將福建省水土保持監測經費納入財政預算與財務管理改革的基本思路。

1 將水土保持監測經費納入政府公共財政預算的主要依據

一項事業所需經費能否被納入公共財政預算，關鍵看該項事業是否屬于公益性事業，這是政府公共財政性質所決定的。《中華人民共和國水土保持法》第四十條規定：“縣級以上人民政府水行政主管部門應當加強水土保持監測工作，發揮水土保持監測工作在政府決策、經濟社會發展和社會公眾服務中的作用。縣級以上人民政府應當保障水土保持監測工作經費。” 該規定是對水土保持監測工作性質與地位最權威、最根本的界定，明確了水土保持監測數據和成果是服務于政府、服務于社會、服務于公眾的，因此水土保持監測是一項社會公益事業，開展水土保持監測工作所需經費被列入政府財政預算理所當然。這里必須指出的是，水保法第四十一條關于“對可能造成嚴重水土流失的大中型生產建設項目，生產建設單位應當自行或者委托具備水土保持監測資質的機構，對生產建設活動造成的水土流失進行監測”的規定，主要是針對生產建設業主單位而設定的應當履行的水土流失監測法律義務，不屬于政府財政的支出范疇。

水土保持監測除了具有公益性，還具有如下3個顯著特點：

一是監測內容的法定性。①《福建省水土保持條例》(以下簡稱《條例》)第三十三條規定：“省人民政府水行政主管部門應當根據我省水土保持的特點和全國水土保持監測網絡布局的要求，合理設置水土保持監測站點，對全省水土流失進行動態監測。”本條明確規定全省水土保持監測站點網絡體系的建設與運行、管理屬于省級“事權”。②《中華人民共和國水土保持法》第三十五條規定：在重力侵蝕地區，地方各級人民政府及其有關部門應當組織單位和個人，采取監測、徑流排導、削坡減載等措施，建立監測、預報、預警體系，等等。水土保持法律法規對各級政府水土保持監測“事權”的劃分是明確的，不存在異議，這些法定“事權”既是各級財政對公益性水土保持監測預算科目設定的法律依據，也是政府財政對公益性水土保持監測事業穩定支持的重要依據。

二是監測業務工作的獨立性。水土保持監測內容具有法定性，且其自身具有一整套的監測技術標準(或技術規程、規范)與要求，這就決定了水土保持監測是一項專業性較強的工作。水土保持監測主要是圍繞水土資源動態狀況、水土流失動態及其治理過程的監測與評估等方面展開的，與環保監測、水文觀測等其他專業或部門監測的內容不同，具有相對獨立的專業領域。因此，其他領域的監測無法替代。

三是監測工作的連續性。水土流失的動態變化情況與人類活動息息相關，只要人類活動存在，其動態變化也必然存在。因此，短時間的或斷斷續續的監測，其結果不能說明水土流失動態變化規律或趨勢，需要連續、長時間序列的監測。

這些特點決定了水土保持監測工作開展所需經費必須是連續和穩定的。

2 福建省水土保持監測與財務管理存在的主要問題

總的來看，福建省的水土保持監測工作基本能按照上級要求開展,但也存在一些深層次問題：

一是水土保持監測起步晚、基礎差，監測網絡體系存在先天不足。水土保持監測工作業務性質與水文觀測相似，但目前全省的水土保持監測管理體系存在“四無”現象，即無機構(縣級)、無編制、無專職人員、無工作落實機制。特別是省監測站與各地監測站(點)不是垂直的領導關系，只是業務指導關系，上下級不相隸屬，管人與管事分離，造成工作人員不穩定、工作職責不明確。

二是政府財政資金投入不穩定、不足額，水土保持監測工作開展起來很困難。由于宣傳不夠深入，水土保持監測工作未能引起政府有關部門的真正重視，加上省、設區市、縣級財政之間未能把水土保持監測的“事權”與“財權”劃分明確，致使水土保持監測各項工作開展所需的經費未能按照水土保持法律法規的要求依法納入經常性的財政預算，嚴重影響水土保持監測工作的正常開展。目前福建省的15個國家級監測站點的觀測經費，只有省級財政每年給予每個站點5萬元，中央和設區市、縣級財政均沒有安排預算，只能維持最簡單的監測業務運行工作，連儀器設備的更新維護經費都無法保障。

三是財政預算科目設置不合理、不科學，影響監測工作的連續性與穩定性。由于政府有關部門對水土保持監測工作的性質與特點認識模糊，致使目前福建省級財政預算中，把水土保持監測經費列在第“213”類第“03”款第“10”項“水土保持”科目之中，該科目預算資金的使用范圍包括水土流失治理、生態修復、預防監測、監督執法等10個方面。這里存在的突出問題是：“水土保持”科目下各子科目之間資金分配沒有明確界定，導致水土保持監測經費年度預算分配的隨意性和不確定性，而不像“水文測報”和“水質監測” 科目那樣，具有明確的財政預算科目和確定的預算數額。另外，現有水土保持監測所需經費的財政預算額度，并沒有考慮水土保持監測機構缺乏、專職工作人員不足這一現實，未能把水土保持監測的人力成本列入財政預算，導致公益性水土保持監測經費預算數額嚴重不足。此外，水土保持監測站點的新建、擴建工程也尚未被列入發展與改革部門的基本建設計劃。

四是現有財政預算管理體制不順，影響監測工作的正常開展。目前省級水土保持監測經費由省級財政與水行政主管部門聯合下達，直接撥給監測站點所在地的縣級水利局(少數直接撥給監測站點)，而沒有經過省級水土保持監測機構，造成水土保持監測工作“事權”與“財權”完全分離，形成管錢的不管事、管事的管不了錢的格局，導致諸如觀測工作不落實、工作質量難保證、監測經費被截留和挪用等一系列問題，嚴重影響法定水土保持監測工作的開展。

五是監測站點自身財務管理制度不健全、不規范，影響監測事業的健康發展。一方面，與水文、環保監測行業相比，水土保持監測工作起步晚、基礎差，財務管理制度、定額標準的制定比較滯后，難以適應當前水土保持監測工作發展的需要，如水土保持監測領域現只有技術手冊沒有財務管理手冊，監測業務開支的定額標準目前尚處在探索制定之中。另一方面，現有監測站點的財務工作不可能做到獨立或相對獨立，而只能依托現有水利或水保機構，勢必造成財務管理工作的混亂。

3 將福建省水土保持監測經費納入財政預算與財務管理改革的基本思路

新形勢下，福建省水土保持監測經費財政預算與財務管理改革的基本思路是：根據水土保持監測行業工作的性質與特點，針對當前存在的主要問題，按照財政預算、水土保持、政府采購等有關法律法規的規定，立足實際，展望未來，遵循順序漸進、簡便易行、規范高效、有利發展的原則，進行探索與構建。

首先，要科學編制水土保持監測規劃。根據財政預算制度的要求，今后凡是沒有列入規劃的項目，財政部門一律不安排預算，因而科學、合理地編制水土保持監測規劃，是監測事業健康發展的前提，是各級政府財政預算的直接依據，也是取得財政持續穩定支持的重要環節。規劃內容應當包括：①水土流失調查規劃，包括宏觀的區域性遙感調查、中觀的抽樣點調查和微觀的監測站點觀測等。②水土保持監測站點(包括固定和臨時)建設規劃，即在現有15個站點的基礎上，擬再分期分批建30個不同類型固定站點和100個左右的臨時站點，包括建設與運行、管理等內容。③重力侵蝕地區監測、預報、預警體系的建設規劃。④水土保持監測信息系統建設規劃，包括信息平臺、信息傳輸、信息處理與應用等信息體系建設與運行、管理等內容。⑤水土保持監測科教支撐體系建設，包括監測科研、人才教育培訓、技術推廣等。

其次，要合理設置水土保持監測財政預算子科目。隨著預算法的深入實施，今后預算制度的貫徹執行勢必日趨嚴格，因此必須合理設置水土保持監測的財政預算科目。根據水利部辦公廳《全國水土流失動態監測與公告項目管理辦法》(辦水保〔2014〕257號)第五條規定，即“動態監測項目納入水利部門預算水土保持經常性專項業務費管理，專款專用”的要求，結合水土保持監測業務工作流程特點，除了監測站點與其他基礎設施建設(如監測站點設施建設、信息平臺建設等)按發展與改革部門的基本建設項目程序辦理，原則上可參照 “水文測報”和“水質監測” 的財政預算科目進行設置。在現有預算分類科目中的第“213”類(農林水支出類)、第“03”款(水利支出款)之下，增設“水土保持監測”項，與第“12”項的“水文測報”和第“13”項的“水質監測”并列，其具體子科目包括：①定期開展水土流失狀況調查，包括有關資料(遙感)的收集、野外調查、資料整編、水土流失公報的編制與發布；②水土保持監測儀器設備采購與運行維護；③水土流失物質的采集、保存、運輸、測試、化驗、分析、資料整編等；④水土保持信息系統的運行與維護，包括數據的傳輸、存儲、處理、更新等；⑤水土保持監測技術的研究、開發、示范、推廣和監測技術培訓；(6)其他專項任務類。

最后，要進行水土保持監測財務管理改革。針對目前福建省水土保持監測財務管理存在的問題，經過綜合分析，在現有法律與政策制度框架內，提出以下改革建議：①站點的管理體制上，根據《條例》第三十三條規定，參照水文系統管理體制，全省基層的水土保持監測站點實行省級垂直管理。②基層監測站點基本建設所需的資金，應由省發展與改革委員會立項，其財務按基建財務管理辦法進行管理。③基層監測站點日常運行所需的資金，應被列入省級財政預算，預算金額必須充分考慮目前水土保持監測體系存在的“四無”現象，足額安排所需的經費，應制定專門的財務管理辦法，以切實加強財務管理。④屬于水土保持監測大宗或批量的儀器設備購買，應按照政府采購的財務管理辦法，由省級水行政主管部門或其授權的機構統一負責管理。⑤根據《福建省人民政府關于推進政府購買服務的實施意見》(閩政〔2014〕33 號)文件，可積極探索水土保持監測部分專項工作(如階段性遙感調查、臨時監測點的觀測等)實行政府購買服務的具體實現途徑與方式，以解決目前存在的財務管理問題。⑥依據水土保持法律法規的規定，屬于設區市、縣級負責的其他水土保持監測法定事項(“事權”)，按照“誰承當、誰負責”的原則，完善財務制度，切實加強管理。

(責任編輯 孫占鋒)

S157

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1000-0941(2015)04-0059-03

陳麗梅(1971—)，女，福建惠安縣人，會計師，主要從事會計與綜合管理工作。

2014-11-20