廣西建設項目環境監理發展現狀和對策研究

曾健華，劉 杰，季 彤

（1.廣西壯族自治區環境監測中心站，南寧 530028；2.廣西壯族自治區環境保護廳，南寧 530028；3.南寧市環境保護監測站，南寧 530012）

廣西建設項目環境監理發展現狀和對策研究

曾健華1，劉 杰2，季 彤3

（1.廣西壯族自治區環境監測中心站，南寧 530028；2.廣西壯族自治區環境保護廳，南寧 530028；3.南寧市環境保護監測站，南寧 530012）

介紹了我國建設項目環境監理工作的起源和發展，以及廣西環境監理工作的現狀；梳理了試點省份建設項目環境監理的主要做法、成功經驗和存在問題；重點對其工作管理模式、監管要求、收費標準及對機構、人員素質的要求等加以總結；針對廣西建設項目環境監理管理體系尚未建立等實際，提出了當前廣西環境監理初步發展的建議。

環境監理；建設項目；現狀；建議；廣西區

廣西建設項目環境管理實行的是建設項目環境影響評價和“三同時”兩項管理制度，管理工作的兩個重點為建設項目的環保審批和竣工驗收，而施工階段的環境保護一直是環境管理的薄弱環節。過程管理的缺失，直接導致大量審批的建設項目“三同時”執行效率低或在“三同時”執行過程中發現大量違法違規問題，如項目選址、建設內容、規模相對于環評有較大出入，污染物種類、排放強度以及對環境敏感點的影響發生較大變化，項目環境保護工程設施建設滯后于主體工程建設，沒有做到“三同時”等。事后管理不僅會造成大量人力、物力損失，而且對生態及周圍環境敏感點的破壞也可能無法彌補。因此，加強建設項目施工階段的環境管理已成為急需解決的問題。

1 環境監理概述

1.1 我國建設項目環境監理起源與發展

中國環境監理工作開始于20世紀80年代[1]，1995年黃河小浪底水利樞紐工程按照世界銀行貸款方的要求首次正規引入了現代意義上的環境監理[2-4]。實踐證明小浪底工程引入的環境監理是一種先進的環境管理模式，其能與工程建設緊密結合，使環境管理工作融入整個工程實施過程中，變被動環境管理為主動環境管理，有效預防和減少了施工過程中的環境污染和生態破壞[5]。為了推廣環境監理工作，落實環境保護“三同時”制度，并進一步加強建設項目的施工期環境管理。2002年，環保總局、交通部、水利部、國家電力公司、中國石油天然氣集團公司聯合印發《關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知》（環發〔2002〕141號）[6]，決定在青藏鐵路格爾木至拉薩段、西氣東輸管道工程、上海國際航運中心洋山深水港區一期工程等13個國家重點工程進行環境監理試點。通過環境監理的實施，工程的各項環保措施得以有效落實，取得了防治環境污染和生態破壞的良好效果。2004年交通部下發《關于開展交通工程環境監理工作的通知》（交環發〔2004〕314號）[7]，決定在交通行業內開展環境監理工作，并將環境監理部門作為工程監理的重要組成部分納入工程監理管理體系，同時制定了《開展交通環境監理工作實施方案》，推動了交通環境監理工作的開展。

2010年6月，環保部辦公廳印發了環辦函〔2010〕630號文件《關于同意將遼寧省列為建設項目施工期環境監理工作試點省的復函》，并在2011年7月印發了環辦函〔2011〕821號文件《關于同意將江蘇省列為建設項目環境監理工作試點省份的函》，遼寧、江蘇兩省率先成為中國第一批開展環境監理工作的試點省份。2012年1月，環保部辦公廳以《關于進一步推進建設項目環境監理試點工作的通知》（環辦〔2012〕5號）將河北省、山西省、內蒙古自治區、浙江省、安徽省、河南省、湖南省、陜西省、青海省、四川省、重慶市列為第二批建設項目環境監理試點省區。實際上，至2012年，全國大多數省區都已啟動了建設項目環境監理試點工作，如未列入試點的貴州省在2009年就已經自行啟動了試點工作。

經過幾年的探索，目前，遼寧、江蘇、陜西等省已基本建立了較為完善的建設項目環境監理制度和技術規范體系，并取得了顯著成效。有報道稱，江蘇省列入第一批試點且已完工的項目全部一次性順利通過竣工環保驗收。

1.2 廣西建設項目環境監理開展情況

2004年前后，原廣西壯族自治區環境保護廳也曾選擇了10個水利、公路等重點項目組織開展建設項目環境監理試點。廣西泰能工程咨詢公司、原自治區環保科研所科技開發公司、原廣西交通科研所等環評機構，以及福建省交通建設工程監理咨詢公司、中國水利水電建設工程咨詢公司等工程監理機構，在岑梧高速公路、龍灘水電站、樂灘水電站、廣西桂林市防洪及漓江補水小溶江水利樞紐導流隧洞工程、梅溪經資源至龍勝公路溫泉至龍勝段公路等5個項目中開展了試點環境監理工作，其余列入試點范圍的項目因種種原因未開展相關工作。從結果看，廣西的試點工作沒有從確定環境監理的范圍、建立人員和機構資質等相關管理制度、技術規范體系等方面入手，僅在少數幾個項目中開展試點，且對試點過程組織、研究總結不夠，試點工作并未取得令人滿意的效果和反響。此后，廣西的環境監理工作基本停止，僅個別環保部審批的項目依托工程監理機構開展了環境監理工作。

2 建設項目環境監理試點省區主要經驗和做法

2.1 建設項目環境監理分級管理

從各試點省區的情況看，環境監理工作依據其審批權限實現分級管理，環保部審批環評文件的建設項目環境監理工作由省級環保部門實施監管，除此之外，各級環保部門對其審批環評文件的建設項目環境監管工作實施監管。

2.2 開展環境監理的建設項目類型

從環保部相關文件和各試點省區情況看，要求開展建設項目環境監理的項目主要包括涉及飲用水源、自然保護區、風景名勝區等環境敏感區的建設項目，環境風險高或污染較重的建設項目，施工期較長、環境影響較大的建設項目等。

2.3 建設項目環境監理機構和人員

對于建設項目環境監理機構和人員的準入條件，目前國家層面尚未出臺任何規定。

從各試點省區看，建設項目環境監理機構基本采取機構自愿申請、省級環保部門公開推薦的方式。環境監理機構基本從環評機構、環境監測機構和工程監理機構中遴選，并對其資金、技術人員配備、工作場所、裝備設備、質量保證體系以及技術履歷等方面提出準入要求。對省外環境監理機構，通常要求獲得其注冊地省級以上環保部門的推薦并履行備案手續。

從事環境監理的人員中，其技術負責人通常要求具備注冊環評工程師、注冊環保工程師或注冊監理工程師資質，并完成相關培訓、通過考核，其余環境監理人員則要求完成相關培訓并通過考核。

2.4 環境監理工作的質量監管

環境監理相關制度的建立健全受到各試點省區的高度重視。1）發布了相關管理制度和技術規范，明確環境監理機構的責任和義務，規范環境監理工作程序，保障環境監理實施效果，如青海、陜西省印發了已成為地方標準的《環境監理技術規范》等文件；2）建立了日常監管與考核制度，環保部門自主實施或委托直屬評估機構、行業協會等機構開展日常監管和考核，對考核不合格的環境監理機構和人員取消開展環境監理工作的資格；3）建立了環境監理巡查抽查機制，定期或不定期對建設項目環境監理情況實行現場巡查抽查。

2.5 行政管理保障措施

為推動環境監理工作順利開展，各省區普遍采取了以下措施：1）建立環境監理與項目環評聯動機制，項目環評文件是開展環境監理工作的重要依據，環境監理內容必須納入相關項目環評文件；2）建立環境監理與竣工環保驗收聯動機制，將環境監理報告作為項目試生產核準的重要依據，對應開展環境監理而實際未開展的項目，不予辦理竣工環保驗收手續；3）對應實施環境監理的項目進行信息公開，推動建設單位提高對環境監理工作的認識和投入。

2.6 環境監理收費

目前，環境監理工作在國家層面尚無專門的收費依據文件，除內蒙古自治區發改委在2012年8月批準的《內蒙古自治區建設項目環境監理暫行收費標準》外，其他省區主要是參照國家發改委、建設部《關于印發〈建設工程監理與相關服務收費管理規定〉的通知》（發改價格〔2007〕670號）文執行[8]。也有部分省區采取依據環評文件環保投資中所列“環境監理”費用的方式。當然，環評文件環保投資中“環境監理”費用的估算也沒有明確的編制依據[9]。

3 存在的問題

3.1 環境監理缺乏明確的法律依據

2007年，重慶市頒布實施《重慶市環境保護條例》，其中第二十四條規定“建設項目環境保護設施應當與主體工程同步建成，并納入工程建設監理范圍。”2010年，江蘇省頒布實施《江蘇省太湖水污染防治條例》，其中第三十二條規定“太湖流域對可能造成重大環境影響的建設項目配套的環境工程，推行環境工程監理制度。鼓勵、引導建設單位委托環境工程監理單位對其環境工程的設計、施工進行監理。”

但是，國家層面目前尚無建設項目施工期環境監理的法律、法規支持，環境監理在實際開展過程中存在著法律地位不明確、無監理依據等問題，并直接影響環境監理工作范圍的確定、機構和人員的資質確定以及收費標準的確定，嚴重制約建設項目環境監理制度的實施。

3.2 環境監理受到工程監理的制約

當前我國的環境監理主要存在兩種較為普遍的管理模式，一種是將其獨立于建設項目的主體工程監理之外，另一種是將其納入到主體工程監理的范疇內[10]，且第二種模式的應用更為廣泛。將環境監理納入到建設項目的主體工程監理的范疇內，使環境監理作為工程監理的一個職能部門，可以將環境監理和工程監理有機結合起來統籌規劃。然而，在監理過程中，工程監理代表的是業主的利益，所要保證的是工程的質量、進度和費用；環境監理代表的是公眾的利益，所要保證的是環境的質量。當兩者發生沖突時，工程監理往往會因工程進度、工程質量或資金等要求，拒絕采納環境監理提出的意見或建議。同時，由于環境監理的權限較小，且無法獨立對施工過程進行有效控制，往往處于從屬地位，從而嚴重影響了環境監理工作的有效開展。

3.3 環境監理從業人員的知識結構與工作要求不相適應

環境監理是一項專業綜合性很強的工作，其技術依據是我國現行的環境保護法律法規和標準、環境影響報告書及其批復文件。這就要求環境監理人員不僅要有較為豐富的環境保護相關專業知識，熟悉國家和地方的環境保護相關法律、法規和標準，還要具備相應的工程設計與施工等專業技術知識，但現階段我國的環境監理人員情況是，一部分人員雖擁有豐富的環保專業知識，但缺乏工程監理方面的專業知識；另一部分擁有豐富的工程管理經驗，但又嚴重缺乏環保方面的專業知識。上述狀況嚴重影響了我國環境監理工作的正常開展。

3.4 宣傳認識不到位

由于我國建設項目環境監理工作缺乏有力的宣傳，導致基層環保部門、項目建設單位對建設項目環境監理缺乏認識，無法區別建設項目環境監理、工程監理與環境監察。

4 對廣西建設項目環境監理發展的建議

4.1 加快環境監理試點工作的行政和技術準備

行政準備方面：1）汲取2004年試點未成功的教訓，加強試點工作的組織領導，落實專人負責；2）加快環境監理工作試點方案的制定，建立環境監理工作內容、范圍以及人員和機構資質要求等相關管理制度。

技術準備方面：1）盡快推薦一批參加試點工作的環境監理機構；2）加快人員培訓，包括監理技術人員、專家和行政監管人員培訓；3）加快組織編制相關環境監理技術規范，規范監理機構行為，確保監理成效。

4.2 加快落實環境監理試點項目

對近年來環保部和地方環境保護廳審批的項目進行梳理。屬環保部審批的環評文件且批復要求開展環境監理的項目，列入必須開展試點范圍；環境保護廳審批項目中屬涉及飲用水源、自然保護區、風景名勝區等環境敏感區的建設項目，環境風險高或污染較重的建設項目，施工期較長、環境影響較大的建設項目，遴選一批列入試點范圍。

4.3 盡快出臺合理的地方環境監理收費標準

根據環境監理行業的特點制定獨立的環境監理收費標準是開展環境監理工作的基礎，一個合理的收費標準有利于環境監理制度的有效推行。建設項目的行業類別、投資額、環保工程復雜程度、施工周期、環保技術措施、是否涉及敏感地區都會影響到環境監理費用的高低。鑒于此，當前可以借鑒遼寧碧海環境保護工程監理有限公司的環境監理收費標準模式出臺廣西地方環境監理收費標準，即根據建設項目的實際情況，采用環境監理成本加利潤加稅金加權的方法，主要以監理時間（工期）為計算依據，形成環境監理費用。這樣計算的結果結合工程實際，科學合理，具有可操作性。

4.4 努力營造有利于開展環境監理工作的良好氛圍

（1）協調爭取相關部門支持。如浙江省、山西省的試點工作均得到了省交通運輸廳的大力支持。兩省交通運輸廳在2009年分別印發《關于進一步規范公路水運工程施工環境保護監理工作的通知》和《關于加強高速公路施工期環境保護工作的通知》，大大推動了交通運輸項目環境監理工作的開展。

（2）強化建設和施工單位的環保意識。在建立環境監理與環評、試生產以及竣工驗收聯動機制的同時，加強宣傳教育，提高建設和施工單位對環境監理工作的認識，自覺配合監理單位的工作，同時在立項過程中保障環境監理工作資金。

（3）充分調動環境監理機構的積極性，下大力氣幫助環境監理機構解決人員培訓問題，使監理機構得以盡快開展工作。

（4）加強信息公開，定期公開項目環境監理工作進展情況、監理機構和人員情況，以及對建設單位、監理機構及人員的獎懲決定等，主動接受社會監督。

5 結語

環境監理作為環保“三同時”制度的有效延伸，通過推行建設項目環境監理，有利于實現建設項目環境管理由事后管理向全過程管理的轉變，由單一環保行政監管向行政監管與建設單位內部監管相結合的轉變，對于促進建設項目全面、同步落實環評提出的各項環保措施具有重要意義。此項工作目前在廣西尚在起步和摸索階段，作為一個新制度，從開展試點到規范制度化推廣，勢必要通過廣西各級環保部門及環保從業人員共同的努力才能成功。

[1] 張長波，羅啟仕．我國工程環境監理的發展態勢及其前景展望[J]．環境科學與技術，2010，33（12）: 672．

[2] 解新芳，尚宇鳴．黃河小浪底工程環境保護實踐[M]．鄭州：黃河水利出版社，2000 : 315-316．

[3] 尚宇鳴，張宏安，燕子林，等．小浪底工程環境保護與環境監理[J]．人民黃河，2002，22（2）: 38-39．

[4] 劉新星，喻文熙，李懷正．在環境管理制度中引入環境監理的設想[J]．上海環境科學，2007，26（5）: 225．

[5] 谷朝君，宋世偉．生態類項目工程環境監理管理模式探討[A]．國家環境保護總局環境影響評價管理司．

[6] 國家環境保護總局，鐵道部，交通部，等．關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知[R]．北京，2002．

[7] 交通部．關于開展交通工程環境監理工作的通知[R]．交通部，北京，2004．

[8] 國家發展改革委,建設部．關于印發建設工程監理與相關服務收費管理規定的通知[R]．北京，2007．

[9] 林鑫海，潘哲明，胡桂昌．工業類建設項目環境監理制度的實踐與思考[J]．環境科學與管理，2008，33（2）: 11．

[10] 公路建設項目生態環境保護研究與實踐[C]．北京: 中國環境科學出版社，2007 : 337-341．

Development Status and Countermeasure Research on Guangxi Environmental Supervision of Construction Project

ZENG Jian-hua1, LIU Jie2, JI Tong3
(1. Environmental Monitoring Center of Guangxi Zhuang Autonomous Region, Nanjing 530028; 2. Environmental Protection Department of Guangxi Zhuang Autonomous Region, Nanjing 530028; 3. Nanjing Environmental Monitoring Station, Nanjing 530012, China)

The paper introduces the origin and development on environmental supervision works of construction project in our country, and the status of environmental supervision works in Guangxi; hackle the main practices, successful experiments and the existing problems of environmental supervision of construction project in experimental provinces; sums up their working management modes, supervision requirements, charge standards, and the requirements of institutions and personnel diathesis. Aimed at the fact of management system of environmental supervision of Guangxi construction project that has not been set up, the paper puts forward the primitive development suggestions of Guangxi environmental supervision at the present time.

environmental supervision; construction project; status, suggestion; Guangxi region

X328

A

1006-5377（2015）01-0046-04