美國大氣污染治理投融資機(jī)制研究及借鑒

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美國大氣污染治理投融資機(jī)制研究及借鑒

程 玉

（中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

摘 要:美國大氣污染治理開始于20世紀(jì)50年代，目前已經(jīng)基本形成了以政府公共財政主導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)綠色信貸、資本市場融資、污染物排放權(quán)交易等多元化的投融資模式。同時，美國建立了較為完善的投融資保障性措施，設(shè)立了專門的污染控制資金籌集與咨詢機(jī)構(gòu)，并通過立法明確各層級政府的大氣污染治理責(zé)任，對沒有完成治理計劃的地區(qū)實施經(jīng)濟(jì)制裁。借鑒美國大氣污染治理投融資的經(jīng)驗，我國可以通過制度創(chuàng)新進(jìn)一步改革稅收體制，完善以政府為主導(dǎo)的多元化投融資機(jī)制，以應(yīng)對國內(nèi)大氣污染治理領(lǐng)域面臨的資金壓力。

關(guān)鍵詞:大氣污染治理；投融資；資金機(jī)制

1　美國大氣污染治理投融資的主要模式

污染治理中蘊含的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理為建立健全大氣污染防治資金機(jī)制指明了方向，大氣污染的負(fù)外部性以及大氣本身所具有的公共物品屬性，使得政府規(guī)制成為推動大氣污染治理的主要手段，而產(chǎn)權(quán)理論中的科斯定理自然成為支持大氣污染治理市場策略的重要理論依據(jù)[1]。經(jīng)過近60年的政策創(chuàng)新和立法實踐，美國已基本上形成了政府公共財政主導(dǎo)，金融機(jī)構(gòu)綠色信貸、資本市場融資以及污染物排放交易等市場工具相互配合下的多元投融資模式。以政府公共財政投入為主導(dǎo)的投融資模式，從資金供給方式來看，可以分為直接的資金供給和間接的資金供給。同時，為確保大氣污染治理資金的可持續(xù)性以及融資渠道的擴(kuò)大，美國政府引入了市場機(jī)制和公私合作模式建立了較為完備的多元化投融資機(jī)制，積極促進(jìn)多元化的社會資本進(jìn)入大氣污染治理領(lǐng)域，具體包括：銀行等金融機(jī)構(gòu)的綠色信貸投融資模式，綠色債券、基金等資本市場投融資模式，以及以污染物排放交易為工具的投融資模式。

1.1 以政府公共財政為主導(dǎo)的投融資模式

（1）直接的資金供給是指政府直接利用財政資金支持大氣污染的治理。例如，政府以財政資金轉(zhuǎn)移支付的方式將資金直接資助給地方政府，以確保地方政府或者區(qū)域性機(jī)構(gòu)的大氣污染治理財政需求。根據(jù)聯(lián)邦政府環(huán)保署財政預(yù)決算的報告，2013年聯(lián)邦政府對地方州和地方政府的大氣污染防治財政轉(zhuǎn)移支付是2.24億美元，2014年是2.28億美元，2015年預(yù)期達(dá)到2.43億美元。據(jù)聯(lián)邦環(huán)保署估算，聯(lián)邦政府的大氣環(huán)保投入大約占其總環(huán)保投入資金的10%左右。在南海岸空氣管理區(qū)2011～2012年度資金決算報告中，長期計劃的資助占到總資金的62%，聯(lián)邦政府資助和加州政府的補(bǔ)助占到3%，來自固定和移動污染源的收費共占到32%，還有3%的一般性財政收入[2]。

（2）間接的資金供給是指政府通過特定稅收抵免、財政補(bǔ)貼以及市場交易等方式來改變或者激勵社會不同主體參與到大氣污染治理活動之中。例如，美國政府在2005年頒布的《能源政策法案》中為新型混合動力輕型車提供了高達(dá)3400美元的稅收抵免。除對混合動力車實施稅收刺激外，美國還為購買可替代燃料車提供了一系列的聯(lián)邦稅收抵免，目前適用范圍是某些使用壓縮天然氣和稀薄燃燒柴油的機(jī)動車。除利用稅收政策推動大氣污染治理外，美國還采取補(bǔ)貼、補(bǔ)助金等財政政策來促進(jìn)新能源的開發(fā)利用。例如，美國為推廣新能源汽車，于2009年出臺了《舊車換現(xiàn)金法》，按這項總投資額10億美元的計劃，如果車主以每加侖里程18英里或以下的舊車換取每加侖里程至少22英里以上的新車，將獲得3500美元的補(bǔ)貼；如果新車的每加侖里程較舊車高出10英里，則車主將獲得4500美元的補(bǔ)貼[3]。

1.2 政府引導(dǎo)的多元化投融資機(jī)制

（1）銀行等金融機(jī)構(gòu)的綠色信貸投融資模式。美國不斷通過財政貼息等激勵政策，鼓勵銀行等信貸機(jī)構(gòu)積極參與大氣污染治理活動，引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)對推廣清潔能源、降低碳排放的企業(yè)和項目提供綠色信貸資金，鼓勵對于節(jié)約能源和減輕大氣污染的重點項目給予低息和無擔(dān)保貸款等。例如，加州污染控制融資局（CPCFA）推進(jìn)的“上路重型機(jī)動車空氣質(zhì)量貸款計劃”，其目的便是鼓勵符合條件的金融機(jī)構(gòu)通過發(fā)放貸款的形式資助重型卡車和公共汽車（超過14,000GVWR）安裝符合2007年機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)動機(jī)或者推進(jìn)機(jī)動車柴油機(jī)尾氣排放改造等。

（2）綠色債券、基金等資本市場投融資模式。美國不斷憑借多樣化的金融工具和創(chuàng)新性的證券，通過資本市場的支撐，促使大氣污染治理得到持續(xù)性的資金支持。例如，加州政府推進(jìn)的免稅債券融資計劃，便旨在針對私人活動提供免稅債券融資，以用于加州企業(yè)建造或者安裝合格的污染控制、廢物處理或者廢物回收設(shè)施。該項計劃的債券是根據(jù)聯(lián)邦稅法相應(yīng)規(guī)定發(fā)行的，與傳統(tǒng)融資機(jī)制相比，它可以為合格融資人提供更低利息的資金。此外，為推動節(jié)能工作，美國共有21個州設(shè)有節(jié)能公益專項基金，主要通過電費附加（系統(tǒng)效益收費）來籌集資金，由各州公用事業(yè)委員會（PUC）負(fù)責(zé)基金的使用和節(jié)能效果的評估[4]。

（3）以污染物排放交易為工具的投融資模式。美國針對特定大氣污染物引入了著名的排污交易機(jī)制，使得特定排污信用額度成為了一種具有市場價值并可以進(jìn)行交易的流動性金融資產(chǎn)。例如，美國自1994年開始實施的“區(qū)域清潔空氣激勵市場”（Regional Clean Air Incentive Market）計劃，就是南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)實施的一項排污交易計劃。根據(jù)項目規(guī)則，加州南海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)負(fù)責(zé)設(shè)定轄區(qū)內(nèi)硫氧化物和氮氧化物的總量控制限額，并且每年向受規(guī)制的企業(yè)核發(fā)一定的排污許可額度，企業(yè)獲得額度后可通過自主選擇減排或者購買其他企業(yè)的額度來達(dá)到總量控制目標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計，2009年度RECLAIM市場共發(fā)生交易453筆，交易總額達(dá)到2260萬元[5]。1990年通過的美國《清潔空氣法（修正案）》，擴(kuò)展了排污權(quán)交易作為空氣質(zhì)量政策一個組成部分的適用范圍。

2　美國大氣污染治理投融資機(jī)制的保障性措施

理論上較為完善的大氣污染治理投融資機(jī)制能否實現(xiàn)資金規(guī)模擴(kuò)大和使用效益最大化的制度目標(biāo)，往往依賴于一系列相關(guān)保障性制度的建立健全。為確保多元投融資政策工具的有效實施，美國政府確立了具有鮮明特色的大氣污染治理投融資保障性措施。

2.1 通過立法明確各層級政府責(zé)任和環(huán)保資金機(jī)制

通過對美國現(xiàn)行空氣質(zhì)量管理模式的分析[2]，可以看出美國在大氣污染治理領(lǐng)域中，聯(lián)邦和州政府既有分工，又有合作。根據(jù)美國大氣污染治理相關(guān)立法之規(guī)定，聯(lián)邦層面的大氣污染治理活動主要由環(huán)保署負(fù)責(zé)，由其制定國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)動車排放標(biāo)準(zhǔn)，并負(fù)責(zé)大氣污染問題的科學(xué)研究、全國范圍內(nèi)空氣質(zhì)量改善計劃的實施、跨州性大氣污染問題的治理。而州政府在大氣污染治理領(lǐng)域則享有較大的權(quán)限，可以設(shè)立區(qū)域性大氣污染控制區(qū)，具體負(fù)責(zé)本州清潔空氣相關(guān)立法和政策的實施，制定與實施本轄區(qū)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和空氣質(zhì)量改善計劃等。同時，為配合這種事權(quán)上的協(xié)調(diào)，美國聯(lián)邦政府會為每項與大氣污染治理相關(guān)的立法配套資金，并且資金安排往往在聯(lián)邦與州政府之間按一定比例分配，使得承擔(dān)大氣污染治理較重任務(wù)的州政府能獲得一定程度上的資金支持。

1995年的《大氣污染防治法》，確立了聯(lián)邦政府在大氣污染治理領(lǐng)域所負(fù)有的科學(xué)研究和信息傳播職責(zé)。1963年的《清潔空氣法》首次規(guī)定，聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)對州或地方政府的大氣污染防治活動提供財政支持，并明確要求聯(lián)邦政府在1964～1967年間共計投入9500萬美元以用于支持州或地方。1970年和1990年兩次對《清潔空氣法》的修訂，則進(jìn)一步對財政轉(zhuǎn)移支付做出了細(xì)化規(guī)定。1970年的聯(lián)邦《清潔空氣法》第7405條，進(jìn)一步規(guī)定了聯(lián)邦政府對大氣污染控制計劃和項目的資助，聯(lián)邦環(huán)保署可為大氣污染控制機(jī)構(gòu)提供資助，以用于所有計劃、開發(fā)、建設(shè)、實施、改造或維護(hù)項目所付出的費用，資助額度為所需費用的3/5。1990年《清潔空氣法》則規(guī)定，聯(lián)邦政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付一般占到各州大氣污染治理所需資金總投入的35%左右[6]。

根據(jù)2005年《能源政策法》的規(guī)定，美國正式啟動“國家清潔柴油運動”。聯(lián)邦政府對該計劃的財政安排從2008年開始，2008年首次投入0.492億美元，2009～2010年共計投入1.2億美元，2011年又投入0.499億美元，而2012～2016年則預(yù)期投入1億美元。根據(jù)《柴油機(jī)減排法案》規(guī)定，這些資金中的70%由聯(lián)邦政府直接支配，而剩余的30%分配給各州使用。同時，美國的《復(fù)興與再投資法案》（2009年）也為聯(lián)邦政府和各州開展柴油機(jī)減排技術(shù)的認(rèn)證與檢測計劃提供3億美元的財政支持。

2.2 設(shè)立專門化的污染控制資金籌集與咨詢機(jī)構(gòu)

美國大氣污染治理資金機(jī)制的一個重要特征是在聯(lián)邦和州層面均設(shè)有專門的污染控制籌集及咨詢機(jī)構(gòu)。專門環(huán)境保護(hù)融資機(jī)構(gòu)的設(shè)立相比由財政部門統(tǒng)一管理，無疑會提高環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域投融資政策和計劃推進(jìn)的專業(yè)化，有利于大氣污染治理資金的?？顚Ｓ?。此外，專門的投融資管理機(jī)構(gòu)也可以積極吸收市場資源，掌握資本市場的運行規(guī)律，將大氣污染治理所需的資金規(guī)模予以擴(kuò)大、資金使用效率予以提升并確保資金的使用方向能符合其設(shè)立之初衷。

聯(lián)邦層面，美國政府設(shè)立了內(nèi)設(shè)于聯(lián)邦環(huán)保署的聯(lián)邦環(huán)境財政咨詢委員會（Environmental Financial Advisory Board），其主要職責(zé)是為聯(lián)邦環(huán)保署以及各項目辦公室就如何降低環(huán)境治理成本，增加環(huán)境與公共健康保護(hù)投融資等方面提出可行的政策法律建議。自2007年至今，委員會先后發(fā)布了4類與大氣污染治理相關(guān)的研究報告：1）應(yīng)空氣與輻射辦公室的要求，聯(lián)邦環(huán)境財政咨詢委員會于2007年審查了“智能公路計劃”，以確定現(xiàn)行財政機(jī)制能否創(chuàng)造性地促使該計劃的實施[7]；2）2008年，環(huán)境財政咨詢委員會發(fā)布了兩份報告，倡導(dǎo)并鼓勵各州成立空氣質(zhì)量融資機(jī)構(gòu)來為大氣污染減少計劃提供融資[8]；3）2012年，環(huán)境財政咨詢委員會提交了一份與最大可得控制技術(shù)（MACT）標(biāo)準(zhǔn)適用于鍋爐等領(lǐng)域融資問題相關(guān)的報告；4）發(fā)布了1990年清潔空氣法案：公共融資指南。指南深入分析了不同創(chuàng)新融資機(jī)制的采用及其成效，同時也對其優(yōu)劣之處作了比較分析[9]。

加州層面，財政部于1972年設(shè)立了加州污染控制融資局（CPCFA，California Pollution Control Financing Authority），該機(jī)構(gòu)的設(shè)立目的是充分吸收民間私人資本以支持監(jiān)管機(jī)構(gòu)和利益相關(guān)者的融資項目，為加州的商業(yè)或環(huán)保產(chǎn)業(yè)提供多元化的融資選擇以保證加州的經(jīng)濟(jì)繁榮和環(huán)境清潔，并最終促進(jìn)國家環(huán)境政策目標(biāo)的實現(xiàn)。截至2012年1月1日，CPCFA使得符合資質(zhì)條件的項目主體總計獲得了超過134億美元的項目融資。其中，與大氣污染治理相關(guān)的有兩項：1）免稅債券融資項目，其目的在于為符合資質(zhì)條件的廢物回收利用項目提供相對低成本的融資計劃。例如，該項目最近重點扶持的對象是廢棄物處理公司凈化空氣車輛的購買計劃，廢棄油的回收，動物糞便轉(zhuǎn)化為清潔燃料計劃，以及開發(fā)建設(shè)、拆遷廢棄物回收計劃等。2）加州投資使用計劃，該計劃的目標(biāo)之一是通過以下兩種形式幫助卡車司機(jī)滿足加州空氣資源委員會的相關(guān)規(guī)定。一是道路重型汽車項目（On-Road Heavy-Duty Vehicle Program）中設(shè)置的貸款，可以用于重型卡車和公共汽車和設(shè)備的融資；二是符合1B提案貸款援助計劃（Proposition 1B Loan Assistance Program）的企業(yè)，可以有資格獲得補(bǔ)助資金來購買新的、符合標(biāo)準(zhǔn)的車輛。自該計劃成立以來，加州投資使用計劃貸款已累計借出超過22億美元。

2.3 對沒有完成治理計劃的地區(qū)實施經(jīng)濟(jì)制裁

1970年美國《清潔空氣法》明文規(guī)定了大氣污染治理的三級管理體制，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)制定全國空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，州政府負(fù)責(zé)制定本州空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的實施計劃與時間表，而地方政府負(fù)責(zé)具體實行并針對本地特殊情況對此進(jìn)行補(bǔ)充。為切實保障各州自覺、積極制定和實施空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)計劃，聯(lián)邦政府在《清潔空氣法案》中規(guī)定了對未完成治理計劃的地區(qū)實施經(jīng)濟(jì)制裁的法律制度。根據(jù)《清潔空氣法》第7410條第13款的規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保署可以對于未能及時達(dá)成計劃內(nèi)容的州政府實施經(jīng)濟(jì)制裁。具體而言，可適用的有以下兩種制裁手段：一是聯(lián)邦財政資助之限制。根據(jù)《清潔空氣法》第7509條第1款之規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保署可以拒絕給予大氣治理計劃未能達(dá)標(biāo)州根據(jù)該法第7405條所應(yīng)得到的旨在支持該州大氣污染治理計劃的財政撥款。二是公路建設(shè)撥款之禁止。根據(jù)聯(lián)邦《清潔空氣法》第7509條2款之規(guī)定，聯(lián)邦環(huán)保署可以禁止該法所賦予的交通部長對于特定項目的批準(zhǔn)權(quán)限，或者限制由交通部長支配的財政撥款。但是，該款有例外規(guī)定，即如有其它證據(jù)證明該項目目的是解決安全問題時，該款則無法適用。

3　創(chuàng)新和完善我國大氣污染治理投融資機(jī)制的政策建議

當(dāng)前我國大氣污染治理正處在攻堅期，盡管中央與部分地方政府已加大了資金的投入力度，但資金問題依然是影響大氣污染治理的瓶頸和關(guān)鍵問題。因此，借鑒國外有關(guān)大氣污染治理投融資的制度經(jīng)驗，在大氣污染治理領(lǐng)域形成政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、社會參與的多元化投融資機(jī)制，對于完善我國大氣污染治理資金機(jī)制至關(guān)重要。

3.1 完善政府公共財政為主導(dǎo)的大氣污染治理多元投融資模式

政府公共財政投入，是確保大氣污染治理系統(tǒng)工程得以有效實施的關(guān)鍵。借鑒美國經(jīng)驗，科學(xué)界定各級政府在大氣污染防治領(lǐng)域的職能以明確劃分各級政府的大氣污染治理事權(quán)，并科學(xué)合理地界定不同層級政府在大氣污染防治領(lǐng)域的財政支出責(zé)任至關(guān)重要。中央政府層面，應(yīng)通過立法明確其對全國范圍內(nèi)大氣環(huán)境質(zhì)量以及跨省界大氣污染治理領(lǐng)域的職責(zé)，加大政府投入大氣污染治理財政支出的同時，建立健全財政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。2015年3月18日，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)布的《關(guān)于組織申報資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)2015年中央預(yù)算內(nèi)投資備選項目的通知》顯示，2015年中央將至少安排80億元資金用于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。其中，就京津冀及周邊地區(qū)大氣霧霾綜合治理工程，擬安排中央預(yù)算內(nèi)投資15億元。上述資金將惠及北京、天津、河北、內(nèi)蒙古、山西、山東等6個省份的治霾行動。除新增大氣污染治理財政投入外，還應(yīng)該積極探索、推進(jìn)與大氣污染治理有關(guān)的專項資金的整合工作，構(gòu)建大氣污染防治統(tǒng)籌資金。

目前環(huán)境保護(hù)專項資金中與大氣污染防治相關(guān)的專項資金種類較多，例如針對節(jié)能和技術(shù)改造，發(fā)改委有可再生能源項目國家專項資金、節(jié)能技術(shù)改造財政獎勵資金以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)改造專項資金等，工信部門有企業(yè)技術(shù)改造資金、工業(yè)轉(zhuǎn)型升級資金，環(huán)保部門有中央環(huán)保專項資金、主要污染物減排專項資金和近年設(shè)立的大氣污染專項資金。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級改造等均是大氣污染治理的重要手段，盡管資金側(cè)重點不同，但各專項資金直接均存在著一定的交叉。這種碎片化的專項資金設(shè)立方式，不僅管理成本高，也不利于集中火力解決環(huán)境保護(hù)中的核心問題，削弱了資金使用的有效性。

各級地方政府層面，因為當(dāng)前中央與地方政府之間存在事權(quán)與財權(quán)不對等的事實問題，地方財政很難組織大規(guī)模的資金投入到大氣污染治理項目中，特別是一些財政困難的基層政府，這將直接影響到大氣污染治理的成效。因此，建議強(qiáng)化地方政府在大氣污染治理方面承擔(dān)屬地責(zé)任的同時，應(yīng)賦予其相應(yīng)的財權(quán)，例如，可以探索通過推進(jìn)增值稅完全轉(zhuǎn)型、將增值稅推廣到全部服務(wù)業(yè)，把不動產(chǎn)納入增值稅抵扣范圍，以及適當(dāng)提高增值稅的地方分成比例[10]，提高地方政府財力，以保證地方有足夠的資金來治理大氣污染。

多元化市場機(jī)制的引入，將為大氣污染治理活動帶來新的活力，解決我國當(dāng)前大氣污染治理資金機(jī)制所面臨的困境。具體而言，需要進(jìn)一步拓展環(huán)保融資的新思路，采用債券、股票、創(chuàng)業(yè)板塊和BOT、ABS等資本市場融資方式，以及采取銀行貸款、私募方式與國際信貸等其他融資方式[11]。1）探索建立政府引導(dǎo)性的大氣污染治理基金?？梢钥紤]在VOCs治理、油品質(zhì)量提高、機(jī)動車污染防治以及脫硫脫硝污染治理領(lǐng)域，推動第三方治理市場，并設(shè)立針對大氣污染治理的政府引導(dǎo)性基金。由中央財政大氣污染防治專項資金中安排專門資金作為種子基金，吸收投資機(jī)構(gòu)共同設(shè)立資金池，重點支持大氣污染治理相關(guān)重點領(lǐng)域的治理工程和服務(wù)、技術(shù)研發(fā)等，并聘請專業(yè)化資產(chǎn)管理團(tuán)隊和環(huán)保專家團(tuán)隊對基金進(jìn)行運作和管理，以確保其保值增值。2）引入市場交易工具，建立健全污染物排放交易機(jī)制。美國的實踐經(jīng)驗證明，大氣污染物排放交易機(jī)制是降低大氣污染治理成本以及聚集資金的有效方式。我國雖然已經(jīng)開始了大氣污染物如二氧化硫等的排放交易試點工作，但并未形成區(qū)域性或者全國性的交易平臺。大氣污染物排放交易機(jī)制，可以促使經(jīng)濟(jì)主體參與到大氣污染治理過程中，通過技術(shù)改進(jìn)或者資金投入來達(dá)到預(yù)先設(shè)定的減排目標(biāo)。我國可以采取“大氣污染物交易試點—區(qū)域性交易市場的合作與融合—統(tǒng)一性市場的建設(shè)”等步驟來發(fā)展與完善全國性的大氣污染物排放交易機(jī)制[5]。3）積極采納綠色信貸、債券等資本市場的投融資模式。根據(jù)美國大氣污染治理經(jīng)驗，綠色債券的應(yīng)用，是其籌措大氣污染治理資金的一大常規(guī)手段，在通過發(fā)行免稅債券和地方債券等方式增加大氣污染治理資金的同時，也運用已有資金購買國際上的債券以促進(jìn)資金本身的增值；而綠色信貸制度在美國已實行多年，基本上形成了一套成熟的機(jī)制（如加州財政部長辦公室于2011～2012年從其匯集資金投資賬戶中安排8.5億美元用以購買世界銀行應(yīng)對氣候變化的綠色債券，這些債券主要用于在世界各地通過資助可再生能源、能源效率和公共交通運輸項目形式應(yīng)對氣候變化）。我國綠色信貸制度剛剛起步，大氣污染治理領(lǐng)域的信貸機(jī)制建立存在自身的缺陷，因此進(jìn)一步研究美國在大氣污染治理領(lǐng)域較為完善的綠色信貸機(jī)制可以為中國的制度建設(shè)提供重要的借鑒意義。

3.2 推動行政體制改革，建立環(huán)保投融資高層決策或咨詢機(jī)構(gòu)

當(dāng)前我國大氣、水以及土壤等領(lǐng)域的污染治理均需要巨大的資金投入，環(huán)境保護(hù)投融資進(jìn)入了極為關(guān)鍵的時期。同時考慮到環(huán)保投融資面臨著風(fēng)險不確定、回報低、周期長等問題，需要更多專業(yè)性的指導(dǎo)和決策支持，單純靠政府決策或依賴市場選擇都難以達(dá)到預(yù)期效果。美國政府為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域投融資決策的專業(yè)化，分別建立了聯(lián)邦層面的環(huán)境財政咨詢委員會和州層面的加州污染控制融資局。自成立以來，咨詢機(jī)構(gòu)通過專家報告的形式為完善聯(lián)邦和州政府的環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制提供了諸多有益的政策建議。長期以來，由于缺乏對環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制、不同財政投融資工具等方面的規(guī)范研究，致使我國環(huán)境保護(hù)專項資金形成了盲目設(shè)立的現(xiàn)狀。這種不顧實際后果的碎片化的資金設(shè)立方式，不僅管理成本高，也不利于集中火力解決環(huán)境保護(hù)中的核心問題，更削弱了資金使用的有效性。因此，為保證大氣污染治理資金機(jī)制的科學(xué)、有效，可以嘗試在國務(wù)院或者部委層面設(shè)立環(huán)保投融資的咨詢委員會，由環(huán)保、財政金融領(lǐng)域的專家學(xué)者、官員以及投資人代表組成，其主要職責(zé)是為政府在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的主導(dǎo)型財政投入以及政府引導(dǎo)市場建立多元化投融資機(jī)制提供高層次的決策咨詢，并對已有的污染控制資金機(jī)制進(jìn)行評估，以實現(xiàn)市場與政府兩者資源的高效配合。咨詢委員會，基于國家大氣污染防治規(guī)劃的總體安排，在全盤考慮資金的籌措、劃分、下?lián)堋⑹褂门c監(jiān)管的基礎(chǔ)上，就發(fā)揮資金的規(guī)模效應(yīng)、形成合力以及提高大氣污染治理資金綜合使用效率等方面為行政決策機(jī)關(guān)提出可行性建議。

3.3 借鑒美國經(jīng)驗，對大氣污染治理未達(dá)標(biāo)地區(qū)實施經(jīng)濟(jì)制裁

制度，永遠(yuǎn)包含著懲罰，其作用就在于抑制機(jī)會主義[12]。在大氣污染治理領(lǐng)域，地方政府出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)利益的“自利”動機(jī)，未能全面有效地推進(jìn)大氣污染治理工作，致使本地區(qū)空氣質(zhì)量得不到改善。為破除地方政府的“機(jī)會主義”傾向，我國應(yīng)充分借鑒美國聯(lián)邦政府對各州污染控制不達(dá)標(biāo)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)制裁經(jīng)驗，由中央相關(guān)部門，如發(fā)改委、財政部與環(huán)保部等部門協(xié)調(diào)出臺相關(guān)政策，完善中央大氣污染專項財政資金安排在大氣污染治理領(lǐng)域的綠色調(diào)控機(jī)制。如果多次出現(xiàn)上述情況，可考慮長期性減少中央對該區(qū)大氣污染治理的財政支持力度。為推動地方政府切實履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并從結(jié)果上對其予以規(guī)制，我國在2005年出臺《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，規(guī)定了“區(qū)域限批”制度，后來又分別于2008年和2009年作為原則性的規(guī)定寫入了《水污染防治法》和《環(huán)境影響評價法》?；谠小皡^(qū)域限批”制度的威懾力不夠，適用領(lǐng)域有局限性，2015年新實施生效的《環(huán)境保護(hù)法》將“區(qū)域限批”制度納入到國家立法層面，增加了一種限批情形，對超過國家重點污染物排放總量控制指標(biāo)或者未完成國家確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的地區(qū)，省級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批其新增重點污染物排放總量的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件。可見，目前的“區(qū)域限批”僅是指狹義上的“環(huán)境影響評價區(qū)域限批”，并未與相關(guān)的財政轉(zhuǎn)移支付銜接、配套。為切實保證制度的剛性與威懾力，建議對不能按期完成污染物減排指標(biāo)或者未完成國家環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，或者環(huán)境質(zhì)量惡化地區(qū)，中央應(yīng)減少或暫停對該地區(qū)大氣污染治理專項資金的轉(zhuǎn)移支付以及其他相關(guān)資金的支持，實施“區(qū)域限資”“區(qū)域限批”。在我國地方實踐中，類似的制度已有體現(xiàn)，如廣東省對于年度節(jié)能環(huán)?？己吮辉u為不合格的地區(qū)，省政府將會撤銷考核年度省授予該地區(qū)在環(huán)保領(lǐng)域的榮譽稱號，并暫停安排該地區(qū)下一年度的省級減排的專項資金[13]。但該項制度實踐尚未上升至國家政策立法層面，其具體執(zhí)行也尚存問題。

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Study on Investment and Fund-raising Mechanism of Air Pollution Control in U.S.A.

CHENG Yu

(Civil Commercial and Economical Law School of China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

Abstract:Air pollution control started in the 50’s of the 20th in U.S.A. At present time the U.S. government has formed a completely multiple investment and fund-raising mode dominated by public finance, with a sum of initiatives, such as green credit of financial institutions, capital markets of fund-raising and emissions trading of pollutants. In order to ensure the promotion of the effective investment and fund-raising policies and measures, the U.S. government has established the special advisory agencies for fund-raising, and has defined government’s liability in controlling the air pollution, and has established the regional economic sanctions for those regions which do not fulfill the control plans. Drawing on the experiences of the U.S. investment and fund-raising, China could reform the tax system through initiatives innovation and establish the government-led multiple investment and fund-raising mechanism, so as to reply the heavy pressure of a great capital need in air pollution control.

Keywords:air pollution control; investment and fund-raising; financing mechanism

文章編號:1006-5377（2015）09-0064-06

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

中圖分類號:X32