環境影響評價中的公眾參與問題探討

張鳳娟 臧曉紅 叢林

（大連市環境技術開發中心 遼寧大連 116013）

近年來，我國環境影響評價制度不斷發展和完善，使得公眾參與引起了全社會的廣泛關注。公眾參與是決策部門或其委托機構與所有關心公共利益、公共事務管理的人進行信息交流、資源共享的一個過程。公眾的參與權是公民重要的權益，公眾廣泛參與環境評價，是發揮公眾力量、解決我國環境問題的重要途徑[1]。目前部分發達國家已經逐步將公眾參與納入了環境影響評價實踐中，并逐步規范公眾參與的流程和相關要求使之制度化和法律化[2]。在中國，環境保護法于1989年頒布，環境影響評價報告書將公眾參與被列入評價內容[3]。

2003年，環境影響評價法頒布實施，其中明確要求對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃以及對環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目，專項規劃的編制機關應當在該規劃草案報送審批前、建設單位應當在報批建設項目環境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。之后，環境保護部頒布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》，自2006年起施行。該辦法中規定：環境影響報告書經批準后，建設項目的性質、規模、地點、采用的生產工藝或者防治污染、防止生態破壞的措施發生重大變動的，建設單位應當重新報批環境影響報告書的建設項目；對于環境可能造成重大影響、應當編制環境影響報告書的建設項目；以及環境影響報告書自批準之日起超過五年方決定開工建設，其環境影響報告書應當報原審批機關重新審核的建設項目都需要進行公眾參與。

公眾參與因此成了環境影響評價中的一項重要工作內容，成為決策部門與所有關心公共利益、公共事務管理的人進行交流和互動的主要平臺和渠道，公眾參與使項目相關信息在公眾、政府和項目方之間得以進行充分的交流，一方面增加了公眾參與決策的參與程度，促使決策部門能全面的考慮項目的相關情況，可以極大的促進決策科學化和民主化，促使決策部門作出正確科學的決策，提高決策部門的透明度和說服力；另一方面，公眾參與在一定程度上保證了公眾的環境知情權、監督權和參與權，使得所有關心公共利益、公共事務管理的人能夠充分的了解有關項目情況，從某種意義上，公眾參與提高了環境評價的影響力和公眾的環境意識，豐富了公眾的環保方面的有關知識，監督相關單位的環境違法行為，減少了項目方與公眾之間不必要的矛盾；公眾參與還有助于規劃編制單位、建設單位、環評單位等更準確全面把握項目的環境信息，從而通過環境評價提前采取相應的方法，避免或減緩項目對環境的影響，減少和降低由于進行經濟建設而造成的資源、環境成本代價，使項目得到社會效益、經濟效益與環境效益的協調統一[5]。

1 公眾參與的渠道

在我國，環境影響評價報告中的公眾參與一般有以下幾種方法：媒體廣告法，召開專家咨詢或審查會，舉行公眾座談會，公眾意見調查，舉行公眾聽證會，接受公眾來信、來訪、訴訟等[4]。媒體廣告法，其內容設置一定要淺顯易懂、簡單明了、公正客觀；專家咨詢，可以通過向相關領域專家發放調查問卷，也可以就項目的某個具體問題向該行業領域的知名專家、專業人員進行個人或集體進行咨詢；公眾意見調查，是通過發放調查問卷、網上公示、現場告示等方式，對項目周圍公眾進行調查問訊；座談會、聽證會等形式相對其他方式而言，此種形式比較正式，一般情況是針對那些環境問題相對較突出，公眾比較關心，涉及面較廣，社會關注度較高的有關規劃及建設項目，聽證會應當屬于這些方式方法中級別最高的一種公眾參與形式。

2 我國進行公眾參與時出現的主要問題

我國《環境影響評價法》中沒有明確公眾參與的法律地位，也沒有明確有何種方法來保障公眾的在環境影響評價中的各項權利，因此，就沒有相關詳細的規定去保障該制度的有效性；目前，我國環境影響評價報告中公眾參與進展較快，方式方法靈活多樣，取得了顯著成效，但仍然面臨一些問題亟待解決，以提高公眾參與的有效性。概括存在的主要問題及原因有以下幾個方面：

2.1 公眾參與采取的形式單一

目前進行公眾問卷調查是多數環境影響評價項目采用的公眾參與方式，而且在內容及相關格式的設計上也往往是千篇一律、沒有新意。考慮到該工作進行時的實際情況，多數問卷選擇采取簡單的選擇題的方式來設置，這在某種程度上講節省了被調查的公眾人員的時間，同時從另一個角度去看，被參與調查的公眾的思維方式被限定，往往是順著問卷設計和調查人員的意思去被動地回答某些方面的問題，總言之，調查者很難切實準確的表達出自己的一些意愿和想法。有些地方除了采取問卷的方式還進行網上公示的方法，但是在規定的時間內，并不能保證所有會受到項目影響的公眾能夠關注到。這些情況會造成被調查的對象不具備代表性和廣泛性，從某種意義上講使得公眾意見的真實性受到影響，這可能會為以后的環境糾紛留下了隱患。

2.2 被調查者的真實性

環評單位編制報告過程中，按照環境影響評價公眾參與暫行辦法，公開環境影響評價的相關情況時，告知建設單位進行公眾意見調查，以征求公眾的意見，但是有些建設單位在做公眾參與這項工作時為了節省人力物力，同時也為了避免公眾對項目可能帶來的阻力，直接在單位員工或者尋找“群眾演員”進行相關調查，從而掩蓋了公眾參與的真實性，令人擔憂的是這種情況并不罕見，因而使得被調查者的真實性受到影響。

2.3 公眾意見統計過程中存在問題

很多環評報告書的編制過程中，對于公眾參與的結果并沒有認真去統計分析，處理上過于草率，統計結果報喜不報憂，大多數情況下都是只對項目持贊成態度的公眾意見進行簡單地闡述，而對于那些持有條件贊成以及持反對意見的公眾意見卻采取了過多隱瞞、輕描淡寫的方式。導致上述這種情況的發生，使得所參與的公眾意見的有效性大打折扣了。

3 對于公眾參與制度的幾點建議

3.1 設計科學的公眾參與調查問卷

一份科學合理的調查問卷應該具備以下功能：首先在設計上要科學合理，能夠滿足調查者所需要的相關信息資源；二是深入淺出，必須以簡單易懂的語言與被調查者溝通；三是必須可轉換為決策者所需要的信息。因此做一份合格的公眾調查問卷，需要做好現場調查，然后科學的設計，調查的問題必須通俗、精簡、有效。

3.2 保證公眾參與信息來源的渠道暢通

要想做好公眾參與，必須首先保證其信息來源渠道的暢通，這個問題主要體現在發布信息及收集信息兩方面。發布信息的目的是讓公眾了解項目涉及到的資源及項目所采取的環保措施，若公眾不了解或信息掌握不準確就無法提出合理的意見和建議。信息收集可通過網絡以及信箱等多種方式進行。

3.3 完善公眾參與制度和監督權

完善公眾參與制度保障和權力監督是推進生態文明建設的重要途徑和手段。要建立有效的公眾監督體系，完善相應的程序。要用法律手段保障公眾的環境參與權，引導公眾全過程、高密度地參與生態文明建設。要不斷提高公眾環境素質、宣傳普及環保知識、培養公眾的維權意識，要充分聽取公眾意見，使公眾參與環境影響評價的全過程。公眾參與不僅可以減少矛盾，在一定程度上降低環境違法事件的發生概率，也可以促進決策部門與公眾間的交流與互動，提高公眾參與環境影響評價的主動性、積極性。在參與過程中，公眾可以相互學習知識、技能，進行信息交流。

4 結語

從公眾參與環境影響評價狀況來看，我國環境影響評價信息公開還不充分，雖然公眾意識逐漸增強，但并沒有廣泛參與到其中。應當進一步完善相關法律法規，通過完善公眾參與形式、拓寬公眾參與渠道、保障公眾參與權利等一系列的措施，不斷規范公眾參與的過程，穩步地提高公眾參與的能動性，逐步提高公眾參與的有效性，促進決策的科學化與民主化，全面維護公眾的正當環境權益。

[1]梁亞榮,陳利根.環境影響評價中公民參與權的保障[J].南京農業大學學報,2006(3):61-64

[2]劉磊,李繼文，吳春旭.提高公眾參與環境影響評價有效性的研究[J].四川環境,2009,28(1):1-2.

[3]王超，曾玉香.環境影響評價中公眾參與的問題和對策探討[J].環境科學與管理,2010（2）:191-194.

[4]李艷琴.我國環境影響評價中公眾參與有效性問題研究.2007.

[5]趙燕華，解洪興.環境影響評價中的公眾參與程序設計與案例分析.環境評價,2004:39-43.