人民銀行協助有權機關進行查詢的依據及可行性分析

阿榮

近年來，人民銀行為履行賬戶管理和征信管理職能，相繼開發了人民幣銀行結算賬戶管理系統和企業信用信息基礎數據庫及個人信用信息基礎數據庫，兩系統投入使用以來，對人民銀行履行結算賬戶管理和信貸征信管理職能起到了切實的推動作用。但是，由于兩系統中存儲著企業和個人的賬戶、貸款等信息，可以大大節省司法機關及有權機關辦理案件和履行管理職能的時間和費用，因此，越來越多的司法機關及有權機關涌向各級人民銀行，要求人民銀行提供相應的信息查詢。由于我國立法對于人民銀行分支機構協助執行問題一直沒有明確規定，人民銀行各基層行遇到此類問題只能層層上報至總行。由于法院等部門處于事實上的優勢地位，人民銀行基層行常常置身于執行總行決定和被司法機關采取強制措施的兩難境地。2009年2月11日，人民銀行總行與最高人民法院聯合下發了《關于在全國清理執行積案期間人民法院查詢法人被執行人人民幣銀行結算賬戶開戶銀行名稱的通知》（法發[2009]5號，以下簡稱《通知》），首次就人民銀行為法院系統查詢賬戶做出了規定，責成人民銀行各省級機構統一受理法院的查詢申請，在一定程度上緩解了基層行與法院間的矛盾。但是，人民銀行是否有義務協助有權機關查詢及與之相關的一系列問題仍困擾著人民銀行的各級分支機構。筆者對近年來人民銀行、最高人民法院等機關制定的關于金融機構協助有權機關查詢的文件進行了梳理，對法院等部門查詢的依據和可行性進行了分析，提出了了人民銀行應與其它部門在實現信息共享方面加強合作，從而降低行政管理成本，提高政府管理效能的意見建議。

一、法院查詢的依據及可行性分析

現行的法律、行政法規中沒有關于人民銀行協助有權機關查詢的直接規定，無論是在人民法院與人民銀行之間，還是人民銀行內部對人民銀行是否有義務協助查詢始終存在著不同的觀點。《通知》下發之前，人民銀行基層行在法院查詢時一般提供總行與法院等相關部門聯合下發的文件，以文件沒有將人民銀行納入協助查詢義務機關為由拒絕法院的查詢，或者以人民銀行關于對外查詢方面的禁止性規定為由予以拒絕。法院等單位則或因為缺乏相關知識，常常引用法律、行政法規和規范性文件中與商業銀行相關的條文要求人民銀行履行協助義務，造成雙方各執一辭，進一步使問題復雜化。

支持人民銀行應予協助法院查詢的觀點主要法律依據在于《民事訴訟法》第65條和《刑事訴訟法》第45條規定，即人民法院有權向有關單位和個人調查取證，有關單位和個人不得拒絕，尤其是民訴法第103條規定，對于有關單位或者銀行有拒絕協助行為的，人民法院有權采取司法強制措施。法律對人民法院要求人民銀行協助查詢問題沒有直接規定，是因為法律具有高度的概括性和普適性，沒有必要也不可能逐一列舉什么是“有關單位”以及有關單位如何履行提供證據的義務。即使人民銀行制定的包括部門規章在內的規范性文件對人民銀行不予協助有規定，由于這些規定的法律位階低于《民事訴訟法》和《刑事訴訟法》，其法律效力不能與二者相比，對人民法院也沒有約束力。

筆者認為，為構建誠信社會、保護公民權利，從解決法院執行難問題的大局出發，人民銀行應協助法院查詢。具體原因有四點：

一是政治制度。我國與西方實行“三權分立”的國家不同，在我國，司法權與行政權并不完全是對立關系，法院行使司法權和人民銀行行使行政權并不是為了部門的自身利益，國家權力在我國更體現了對公共利益的維護，從這一點來說，法院和人民銀行在維護金融經濟秩序方面有共同的目標。

二是信息共享。《政府信息公開條例》已經頒布實施，即使是公民都有權利用政府信息，因此沒有必要將國家的司法機關排除在政府信息使用者范圍之外。司法和行政本質上都是“執法”，信息共享是當代的大勢所趨，無論是政府主導還是商業主導，無論是司法機關與行政機關之間，還是行政機關與行政機關之間，共享信息無疑能夠減少交易成本和管理成本。早期的相關規范性文件之所以不要求銀行營業場所的上級機構和人民銀行進行協助查詢，與當時銀行業務手工操作有很大的關系，在當時的歷史背景下人民銀行不協助查詢實屬“非不為也，是不能也”。2005年后之所以出現法院與其它有權機關來人民銀行查詢賬戶信息，這是央行的系統建設先拔頭籌造成的別人“搭便車”現象。

三是行政執法。基層人民銀行與法院之間有互相協助的需要。當前，人民銀行在空頭支票處罰、人民幣賬戶許可、貸款卡發放、個人信用報告準確性等方面非常容易發生糾紛，特別是個別地方空頭支票處罰罰款主動繳納率不高，需要向法院申請強制執行，為了維護金融秩序，提高基層央行行政執法的效果，人民銀行與法院等有權機關需要長期的溝通與合作。

四是制度保障。人民銀行基層行難以承受堅持不協助法院查詢的后果。法院可以跨地域執法，從理論上講，我國的任何一個法院的任何一個法官都可以對任何拒絕提供查詢協助的人民銀行機構做出強制措施決定。2008年4月1日起執行的修訂后的《民事訴訟法》加大了對不履行協助調查、執行義務的行為的懲罰力度，第103條、104條規定人民法院對不履行協助調查、執行義務的單位可以罰款，對單位的主要負責人或者直接責任人員可以予以罰款；對仍不履行協助義務的，可以予以拘留；并可以向監察機關或者有關機關提出予以紀律處分的司法建議。對個人的罰款金額，為人民幣1萬元以下；對單位的罰款金額，為人民幣1萬元以上30萬元以下，罰款額度大大高于修訂前。基層行因不向法院提供查詢協助被處罰后，惟一的法定救濟渠道是向做出強制措施決定的法院的上一級法院申請復議，但上級法院為了維護本系統的執法權威，鮮有撤銷下級法院的強制措施的。《通知》雖然規定“人民法院對人民銀行上述機構及公務人員執行本通知規定，或依法執行公務的行為，不應采取強制措施。如發生爭議，雙方通過友好協商解決爭議；直接協商不成的，應及時向最高人民法院和中國人民銀行反映。”，但《通知》僅適用于“印發之日起至清理執行積案活動結束止”，清理執行積案活動結束后《通知》中的免責規定是否仍然有效不無疑問。因此，從維護基層行的穩定，保護單位工作人員的人身財產安全的角度出發，人民銀行應當向法院提供查詢協助。

二、公安機關、檢察機關、國家安全機關等部門查詢的依據及可行性分析

公安機關、檢察機關、國家安全機關等部門辦理刑事案件時，同樣可以依據《刑事訴訟法》第45條規定要求人民銀行協助查詢相關信息。按照社會大眾的一般觀念，刑事案件重于民事案件，如果人民銀行對法院執行民事案件給予了協助，就沒有理由不給予公安機關等部門協助。

與《民事訴訟法》不同，《刑事訴訟法》沒有明確規定有關單位和個人拒絕提供協助時公安機關、檢察機關可以采取什么措施，但這并不表示人民銀行拒絕提供協助就沒有法律風險。曾有某地經偵部門的公安人員威脅要拘留拒絕提供賬戶查詢協助的人民銀行工作人員，依據是《治安管理處罰法》第六十條：“偽造、隱匿、毀滅證據或者提供虛假證言、謊報案情，影響行政執法機關依法辦案的”。這種說法顯然站不住腳。首先，人民銀行并沒有“偽造、隱匿、毀滅”證據，只是“拒不提供”證據；其次，經偵部門辦理刑事案件，是刑事偵查機關，不是行政執法機關，因此不能適用此條的規定。但是，國家安全機關依法履行職責時，如果人民銀行相關人員拒絕提供協助，則可能直接面臨被拘留的危險。《國家安全法》第二十六條規定：“明知他人有間諜犯罪行為，在國家安全機關向其調查有關情況、收集有關證據時，拒絕提供的，由其所在單位或者上級主管部門予以行政處分，或者由國家安全機關處十五日以下拘留；情節嚴重的，比照刑法第一百六十二條的規定處罰。”《國家安全法實施細則》第二十四條對此做了進一步的解釋：“有證據證明知道他人有危害國家安全的犯罪行為，或者經國家安全機關明確告知他人有危害國家安全的犯罪行為，在國家安全機關向其調查有關情況、收集有關證據時，拒絕提供的，依照《國家安全法》第二十六條的規定處理。”除了法律風險，人民銀行拒絕向偵辦刑事案件的公安機關等部門提供查詢協助還將承受“包庇犯罪分子”的社會輿論壓力，有損于人民銀行的社會形象。

雖然法律風險是人民銀行決定是否提供查詢協助的考慮因素之一，但不應當根據風險的不同而對不同的機關給予不同的對待。需要指出的是，同樣是要求人民銀行協助查詢賬戶，法院辦理民事案件與公安機關等部門辦理刑事案件關注的焦點就不一致。法院為保全和執行財產，關注的是現有的賬戶和存款余額。公安機關等部門從追查犯罪線索的目的出發，關注的是特定階段的賬戶的開銷戶記錄和交易記錄。他們的許多查詢要求超出了賬戶系統的所能提供的信息范圍，只能依靠人民銀行工作人員的耐心細致的解釋使其放棄不能實現的要求。

三、其它行政機關查詢的依據及可行性分析

從現階段來說，其它行政機關要求人民銀行提供查詢協助的法律依據尚不充分，在未全面評估法律風險的情況下，不宜貿然提供協助。對于協助行政機關查詢，應嚴格按照依法行政原則進行辦理，對于法律沒有規定的，堅決不予協助查詢，對于法律規定模糊的，建議與相應行政機關進行聯合解釋，具體劃清可以查詢、不予查詢的范圍和界限，嚴格保護單位、個人合法權益不受侵害。需要特別指出的是，基于我國的國情，紀檢監察機關依據《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》和《行政監察法》辦案，具有“準司法”的性質，從堅持黨的領導，積極推進黨風廉正建設角度，人民銀行應當積極配合。

人民銀行與其它行政機關，雖然被法律賦予了不同的權能，但從根本上講都具有行政管理的相同特征，賬戶系統、征信系統本質上都是通過加強管理來提供公共服務，其它行政機關的行政管理行為最終也是為了實現這個目的。近幾年在人民銀行的推動下，有關金融服務的大系統建設取得了顯著的成績，不僅是法院，社會上也有越來越多的單位和個人希望分享人民銀行系統建設所帶來的成果。用經濟學術語來講，人民銀行的系統本身具有一定的外部性，隨著時間的推移，會有越來越多的分享需求。從另一方面來說，現代政府建設的一個重要方向是服務型政府，人民銀行作為國務院組成部門，既要進行宏觀經濟調控，也要提供微觀金融服務，所以，從長遠來看，對外提供一定的系統建設服務成果是符合時代發展的大背景的。

當然，人民銀行的協助不應該是單方的，其它司法機關以及行政機關在行使職權過程中也會積累相當規模的信息，人民銀行相當一部分的行政執法活動也需要其它有權機關的配合協作，例如，對于不主動履行人民銀行生效的行政處罰決定的單位和個人，人民銀行需要申請法院進行非訴強制執行；對于貸款卡的許可和年審，也需要探索與工商管理機關或稅務管理機關進行信息共享。從長遠來看，人民銀行應與其它行政機關共同積極推動行政機關信息共享立法工作，爭取在法律和行政法規層面上徹底解決對其它行政機關披露信息存在的法律風險，與相關行政機關建立有效的信息合作機制，實現信息共享，不斷降低行政管理的成本，提高政府管理效能。