基層央行“兩管理、兩綜合”工作效果評(píng)析

王棟青

摘要：2011年，人民銀行推出了以開業(yè)管理、營(yíng)業(yè)管理、綜合執(zhí)法檢查和綜合評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容的“兩管理、兩綜合”工作，全面提升央行金融管理與服務(wù)水平。本文以黃南藏族自治州為例，從近四年的實(shí)踐和發(fā)展入手，全面評(píng)價(jià)基層央行“兩管理、兩綜合”工作成效，分析“兩管理、兩綜合”工作發(fā)展的制約因素，并提出意見建議。

關(guān)鍵詞：人民銀行；“兩管理、兩綜合”；效果評(píng)析

“兩管理、兩綜合”工作是2011年以來基層人民銀行在新的形勢(shì)下為更好地履行職責(zé)進(jìn)行的有益探索，其包括開業(yè)管理、營(yíng)業(yè)管理、綜合執(zhí)法檢查和綜合評(píng)價(jià)等工作內(nèi)容。隨著“兩管理，兩綜合”工作的不斷推進(jìn)，對(duì)增強(qiáng)基層人民銀行履職效能、提高權(quán)威性，以及金融機(jī)構(gòu)規(guī)范經(jīng)營(yíng)、完善內(nèi)控制度等方面都具有重要意義。

一、“兩管理、兩綜合”工作發(fā)展及取得的成效

（一）人民銀行層面

1.工作機(jī)制逐步健全。2011年初，人民銀行黃南州中心支行以《黃南州銀行業(yè)機(jī)構(gòu)金融管理與服務(wù)規(guī)范》和《黃南州金融機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)重要信息報(bào)告制度》為雛形，著手搭建“兩管理，兩綜合”工作框架，逐步成立了以行長(zhǎng)為組長(zhǎng)的金融管理與服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了“兩管理，兩綜合”工作職責(zé)。同時(shí)，積極搭建以開業(yè)管理、營(yíng)業(yè)管理、綜合執(zhí)法檢查、綜合評(píng)價(jià)為內(nèi)容的10項(xiàng)基礎(chǔ)制度框架，整理并涵蓋10大類業(yè)務(wù)的近70余項(xiàng)制度文件，最終形成《“兩管理、兩綜合”制度規(guī)范與操作指引》，“兩管理、兩綜合”工作向制度化和規(guī)范化方向發(fā)展，有效夯實(shí)金融管理與服務(wù)工作根基。

2.基層央行履職更加高效。一是非現(xiàn)場(chǎng)管理方面，嚴(yán)格按照事前介入、事中指導(dǎo)、全程參與、嚴(yán)格審核的原則開展。2013年8月至10月，先后經(jīng)過4次審核和驗(yàn)收，將1家新設(shè)金融機(jī)構(gòu)加入金融管理與服務(wù)體系，成功辦理首筆開業(yè)管理業(yè)務(wù)。營(yíng)業(yè)管理工作方面，嚴(yán)格落實(shí)營(yíng)業(yè)管理類相關(guān)制度，2011年至今共受理25次金融機(jī)構(gòu)營(yíng)業(yè)管理報(bào)告事項(xiàng)，金融機(jī)構(gòu)重要?jiǎng)討B(tài)信息得到有效掌握。同時(shí)，自2011年起每年對(duì)8家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和2家保險(xiǎn)類金融機(jī)構(gòu)開展綜合評(píng)價(jià)，根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果將轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)分為A、B、C三類，并對(duì)其分別實(shí)施激勵(lì)型、促進(jìn)型和關(guān)注型措施，有效引導(dǎo)黃南州金融業(yè)更好更快發(fā)展。二是現(xiàn)場(chǎng)管理方面，自2011年起每年按期開展綜合執(zhí)法檢查工作，共對(duì)19家金融機(jī)構(gòu)的貨幣信貸、支付結(jié)算、銀行卡、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、征信管理、貨幣金銀、反洗錢、國(guó)庫(kù)、金融科技、金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)等11大類業(yè)務(wù)開展檢查，共查出問題197條，平均每家金融機(jī)構(gòu)每年被查出問題10條，為金融機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營(yíng)提供幫助和指導(dǎo)的同時(shí)，充分體現(xiàn)基層央行履職的權(quán)威性。

3.干部隊(duì)伍素質(zhì)有力提升。一是在建立《綜合執(zhí)法檢查人才庫(kù)管理辦法》的基礎(chǔ)上，整理和發(fā)布《綜合執(zhí)法檢查培訓(xùn)教材目錄》，通過業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、崗位培訓(xùn)、業(yè)務(wù)考核等方式，不斷吸納業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬的干部構(gòu)建人行黃南州中心支行綜合執(zhí)法檢查人才庫(kù)。截至2014年7月末，人才庫(kù)人數(shù)已達(dá)60人，占全行在冊(cè)職工的76.92%。二是積極搭建科長(zhǎng)講堂、業(yè)務(wù)骨干講堂等平臺(tái)，采取日常培訓(xùn)、集中學(xué)習(xí)和現(xiàn)場(chǎng)培訓(xùn)的方式開展“兩管理，兩綜合”業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容涵蓋支付結(jié)算、反洗錢、征信管理等多項(xiàng)內(nèi)容。同時(shí)，積極與上級(jí)行溝通協(xié)調(diào)，不定期選派干部前往省會(huì)中支及大區(qū)分行進(jìn)行輪訓(xùn)學(xué)習(xí)，干部隊(duì)伍素質(zhì)得到有力提升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，平均每年全行內(nèi)部培訓(xùn)次數(shù)達(dá)12次，職工覆蓋率達(dá)100%；選派干部外出學(xué)習(xí)達(dá)24次，職工覆蓋率為30.76%。三是通過“兩管理，兩綜合”工作實(shí)際業(yè)務(wù)操作，全面掌握央行具體業(yè)務(wù)規(guī)范在實(shí)際業(yè)務(wù)中的運(yùn)用，切實(shí)發(fā)揮傳、幫、帶的作用，在實(shí)際業(yè)務(wù)中培養(yǎng)更多的新人才。

（二）金融機(jī)構(gòu)層面

1.內(nèi)控制度逐漸完善。金融機(jī)構(gòu)通過連續(xù)4年配合人民銀行開展“兩管理，兩綜合”工作，在重視程度逐步提升的同時(shí)，已根據(jù)人民銀行要求不斷建立和完善內(nèi)控制度，使各項(xiàng)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)操作流程符合人民銀行“兩管理，兩綜合”工作要求，轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)操作質(zhì)量明顯提高，各項(xiàng)業(yè)務(wù)在重復(fù)執(zhí)法檢查中出現(xiàn)重復(fù)錯(cuò)誤的現(xiàn)象明顯降低，切實(shí)達(dá)到防范金融風(fēng)險(xiǎn)，提高服務(wù)質(zhì)量的目的。

2.執(zhí)行央行政策積極性得到提升。一是被動(dòng)通報(bào)變?yōu)橹鲃?dòng)報(bào)送。開業(yè)管理和營(yíng)業(yè)管理工作重視度得到明顯改善，各項(xiàng)業(yè)務(wù)報(bào)備由過去的瞞報(bào)、遲報(bào)、漏報(bào)等不良現(xiàn)象逐步向積極咨詢、主動(dòng)報(bào)送、主動(dòng)詢問的方式轉(zhuǎn)變。二是被動(dòng)約見變?yōu)橹鲃?dòng)座談。過去，金融機(jī)構(gòu)由于不合規(guī)經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人被人民銀行約見談話。然而，目前逐步變?yōu)榻鹑跈C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人定期上門主動(dòng)尋找人民銀行負(fù)責(zé)人開展座談，了解當(dāng)前業(yè)務(wù)的新要求和新政策，不斷推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)、健康發(fā)展。

二、制約“兩管理、兩綜合”工作發(fā)展的因素

（一）依法履職權(quán)威性不足

一是人民銀行“兩管理、兩綜合”工作機(jī)制尚未形成統(tǒng)一、全面的制度體系，表現(xiàn)為基層央行所推行的制度多數(shù)是依據(jù)本地區(qū)金融發(fā)展現(xiàn)狀摸索制定的區(qū)域性制度，在操作層面上易造成標(biāo)準(zhǔn)、尺度和力度不一致等現(xiàn)象，制度缺乏全局性和系統(tǒng)性的同時(shí)也影響到其權(quán)威性，執(zhí)行剛力有待加強(qiáng)。二是基層央行所履行的“兩管理、兩綜合”工作職責(zé)是以《中國(guó)人民銀行法》相關(guān)條款的引申意義為依據(jù)，沒有明確的法律條款支持，使得央行管理金融業(yè)難度加大，履職行為容易引發(fā)行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)，央行依法履職的權(quán)威性和成效將會(huì)受到影響。

（二）開業(yè)管理工作流程嚴(yán)謹(jǐn)性不足

一是由于開業(yè)管理屬于前置業(yè)務(wù)，基層央行在受理金融機(jī)構(gòu)開業(yè)申請(qǐng)時(shí)，發(fā)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)難以嚴(yán)格按照制度要求合規(guī)辦理，主要表現(xiàn)在申報(bào)及批準(zhǔn)時(shí)限、各部門分項(xiàng)審批流程、申報(bào)資料完整性等方面。如：基層央行制度要求受理金融機(jī)構(gòu)開業(yè)申請(qǐng)時(shí)限為開業(yè)前50個(gè)工作日，然而部分金融機(jī)構(gòu)由于對(duì)金融管理與服務(wù)工作的重視程度不夠、工作要求不熟知等原因，時(shí)常出現(xiàn)晚報(bào)、錯(cuò)報(bào)和漏報(bào)的現(xiàn)象。二是目前多數(shù)基層央行的開業(yè)管理僅限于審查新設(shè)金融機(jī)構(gòu)的開業(yè)核準(zhǔn)文件、金融許可證、工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照、報(bào)備涉及人民銀行相關(guān)業(yè)務(wù)的管理辦法等方面，實(shí)質(zhì)上難以對(duì)新設(shè)金融機(jī)構(gòu)開業(yè)審批上形成約束，未實(shí)現(xiàn)真正意義上的管理職能。

（三）營(yíng)業(yè)管理后續(xù)處置機(jī)制存在漏洞

一是營(yíng)業(yè)管理內(nèi)容的局限性對(duì)金融機(jī)構(gòu)綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性產(chǎn)生消極影響。營(yíng)業(yè)管理是對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。目前基層央行開展?fàn)I業(yè)管理重點(diǎn)僅包括重大事項(xiàng)報(bào)告工作，不能全面反映金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)情況。二是重大事項(xiàng)報(bào)告制度屬于非現(xiàn)場(chǎng)管理，雖然對(duì)報(bào)告內(nèi)容、時(shí)間、流程和要求做出了明確規(guī)定，但金融機(jī)構(gòu)仍然容易出現(xiàn)瞞報(bào)、漏報(bào)、遲報(bào)等情況，不利于規(guī)范開展?fàn)I業(yè)管理。三是基層央行營(yíng)業(yè)管理后續(xù)跟蹤和處理機(jī)制銜接不緊密，無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)管理與風(fēng)險(xiǎn)處置、重大事項(xiàng)辦理、重點(diǎn)領(lǐng)域后續(xù)監(jiān)測(cè)及管理相結(jié)合。

（四）存在綜合執(zhí)法檢查規(guī)范性制度與金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展不匹配現(xiàn)象

近年來，隨著金融業(yè)的快速發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)范圍不斷拓展和創(chuàng)新，與此同時(shí)金融機(jī)構(gòu)種類也向多元化、多層次和多領(lǐng)域發(fā)展。但是，人民銀行“兩管理、兩綜合”工作制度建設(shè)存在滯后性，致使基層央行在開展“兩管理、兩綜合”工作時(shí)，時(shí)常出現(xiàn)制度要求與實(shí)際業(yè)務(wù)辦理要求不匹配、制度適用范圍與現(xiàn)行業(yè)務(wù)不相符、法規(guī)條款操作性不強(qiáng)、處罰依據(jù)不明晰等問題，其中，綜合執(zhí)法檢查方面尤為突出，制約著基層央行合規(guī)、科學(xué)履行金融管理與服務(wù)職責(zé)。例如：征信管理方面，金融機(jī)構(gòu)對(duì)無(wú)貸款卡（過期卡）企業(yè)發(fā)放貸款屬違規(guī)行為，處罰依據(jù)為1999年人民銀行頒布實(shí)施的《銀行信貸咨詢管理系統(tǒng)管理辦法》，而銀行信貸咨詢管理系統(tǒng)早已升級(jí)為企業(yè)信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，先前的管理辦法與當(dāng)前運(yùn)行的系統(tǒng)范圍存在較大差異，使基層央行缺乏有力的金融管理依據(jù)。

（五）綜合評(píng)價(jià)體系缺失全面性和科學(xué)性

一是綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中重點(diǎn)關(guān)注日常涉及人民銀行工作方面的情況，未涉及宏觀層面對(duì)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行貨幣政策、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)發(fā)展等方面的全面評(píng)價(jià)，綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系全面性有待完善。二是綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性受綜合執(zhí)法檢查對(duì)象范圍的影響。如，對(duì)某一金融機(jī)構(gòu)的年度綜合執(zhí)法檢查結(jié)果是當(dāng)年對(duì)綜合評(píng)價(jià)的重要參考依據(jù)，綜合執(zhí)法檢查結(jié)果容易造成對(duì)該金融機(jī)構(gòu)年度綜合評(píng)價(jià)扣分，從而影響年度綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。而基層央行的綜合執(zhí)法檢查是在轄區(qū)中挑選部分金融機(jī)構(gòu)開展，容易造成未開展綜合執(zhí)法檢查不扣分的矛盾，影響到綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性。三是基層央行未充分運(yùn)用綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施差別化管理。由于缺乏實(shí)施差別化管理科學(xué)、合理的抓手，未能明晰的差別化管理機(jī)制和項(xiàng)目，容易造成差別化管理標(biāo)準(zhǔn)不一致、方法不統(tǒng)一、內(nèi)容存差異等問題，對(duì)基層央行更好的開展“兩管理、兩綜合”工作產(chǎn)生負(fù)面影響。

三、提高“兩管理、兩綜合”工作水平的意見及建議

（一）加強(qiáng)綜合制度建設(shè)，推進(jìn)央行履職高效化

一是建議人民銀行對(duì)分支機(jī)構(gòu)制定的“兩管理、兩綜合”區(qū)域性制度進(jìn)行清理，適時(shí)制定出全國(guó)統(tǒng)一的“兩管理、兩綜合”制度和操作流程，明確央行金融管理與服務(wù)職責(zé)的權(quán)屬、方法、內(nèi)容、程序和標(biāo)準(zhǔn)，使基層央行在履行金融管理職責(zé)能夠有章可循、有法可依，提升金融管理工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。二是建議在國(guó)家金融管理相關(guān)法律中明確央行履行“兩管理、兩綜合”職責(zé)，進(jìn)一步提高央行金融管理的法律地位，為央行更好地實(shí)施金融宏觀審慎管理提供有力的法律保障。

（二）構(gòu)建管理約束機(jī)制，推進(jìn)央行履職有序化

開業(yè)管理和營(yíng)業(yè)管理方面積極構(gòu)建約束機(jī)制，明確基層央行有權(quán)對(duì)沒有嚴(yán)格按照規(guī)定辦理的金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用約見談話、綜合檢查、違規(guī)處罰、暫停金融服務(wù)、暫緩接入系統(tǒng)等金融管理與服務(wù)措施，確保金融機(jī)構(gòu)依法嚴(yán)格辦理開業(yè)管理和營(yíng)業(yè)管理。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)教育力度，科學(xué)有效傳導(dǎo)央行“兩管理、兩綜合”工作要求，提高金融機(jī)構(gòu)對(duì)央行“兩管理、兩綜合”工作職責(zé)的重視度和熟知度，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合規(guī)開展開業(yè)管理和營(yíng)業(yè)管理工作。

（三）探索后續(xù)處置機(jī)制，推進(jìn)央行履職系統(tǒng)化

一是不斷拓展?fàn)I業(yè)管理日常監(jiān)測(cè)領(lǐng)域，將金融統(tǒng)計(jì)報(bào)表報(bào)送情況、開立賬戶審核情況、社會(huì)信用體系建設(shè)推進(jìn)情況、反洗工作開展情況和金融宣傳工作情況等業(yè)務(wù)納入營(yíng)業(yè)管理范疇。二是加強(qiáng)日常監(jiān)測(cè)力度，定期抽查金融機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)報(bào)告工作，防止出現(xiàn)重大事項(xiàng)瞞報(bào)、錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)等情況發(fā)生。三是積極探索構(gòu)建營(yíng)業(yè)管理后續(xù)處置機(jī)制，將各類重大事項(xiàng)報(bào)告內(nèi)容進(jìn)行分類和梳理，根據(jù)不同類別建立相應(yīng)的處置預(yù)案，做到報(bào)告有效、處置合規(guī)、結(jié)果有力，保障營(yíng)業(yè)管理工作向系統(tǒng)化方向健康發(fā)展。

（四）完善部門規(guī)章細(xì)則，推進(jìn)央行履職規(guī)范化

建議進(jìn)一步梳理、修訂和完善現(xiàn)有涉及“兩管理、兩綜合”工作的法律法規(guī)及各項(xiàng)規(guī)范性操作文件，積極構(gòu)建統(tǒng)一、有效、科學(xué)的金融管理與服務(wù)法律體系，增強(qiáng)和明確相關(guān)法律法規(guī)的操作性，引導(dǎo)基層央行更好的履行金融管理與服務(wù)職責(zé)。

（五）研究綜合評(píng)價(jià)體系，推進(jìn)央行履職科學(xué)化

建議人民銀行適時(shí)出臺(tái)綜合評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則，明確評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)流程、差別化管理內(nèi)容和差別化管理方式等，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)綜合評(píng)價(jià)弱項(xiàng)指標(biāo)與央行重點(diǎn)差別化管理項(xiàng)目相匹配、評(píng)價(jià)結(jié)果定性與差別化管理定量相結(jié)合，扎實(shí)構(gòu)建客觀評(píng)價(jià)、準(zhǔn)備定位、嚴(yán)格管理的綜合評(píng)價(jià)體系，有效提升基層央行履行“兩管理、兩綜合”工作的科學(xué)性。

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