臺灣水土保持的特點及幾點啟示

楊進懷

(北京市水務(wù)局，北京 100038)

臺灣水土保持的特點及幾點啟示

楊進懷

(北京市水務(wù)局，北京 100038)

水土保持；特點;啟示;臺灣；北京

臺灣山坡地面積占總面積的73%，水土保持是臺灣生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保育的重要工作。臺灣通過立法，確定水土保持范圍，推行水土保持計劃、水土保持技師和水土保持施工許可證等制度，加強水土流失監(jiān)測，推廣新技術(shù)應(yīng)用，組織動員全社會力量保護水土資源，實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展。臺灣的許多做法值得北京學(xué)習(xí)和借鑒。

1 依法保護管理水土資源

1.1 1976年頒布了《山坡地保育利用條例》

臺灣1976年頒布了《山坡地保育利用條例》，此條例規(guī)定海拔100 m以上，或海拔100 m以下但坡度在5°以上的地區(qū)，必須做好水土保持工作，而且明確綜合運用工程、農(nóng)藝和生物等措施，防治沖蝕、崩塌、滑坡、泥石流等災(zāi)害，涵養(yǎng)水源、保護自然生態(tài)景觀。

條例要求山坡地應(yīng)按照自然地形、地質(zhì)條件、植被狀況、生態(tài)與資源保育狀況、可利用程度，結(jié)合區(qū)域規(guī)劃或都市規(guī)劃，劃定各種使用區(qū)，實施測量，辦理登記。全臺灣山坡地面積占總面積的73%，其中：國有林地、保安林地、實驗林地占46%，其他山坡地占27%。

條例要求在山坡地從事各類生產(chǎn)建設(shè)活動都必須做好水土保持工作。要求山坡地的經(jīng)營者、使用者、所有者必須按照水土保持主管機關(guān)的技術(shù)規(guī)范和時限要求履行好水土保持義務(wù)。違法處罰不僅采取行政處罰，而且突出刑責，刑期短則6個月，最長可達12年。

1.2 1994年頒布了水土保持法

1994年，臺灣頒布了水土保持法，此法進一步闡明了水土保持的宗旨是保育水土資源、涵養(yǎng)水源、減免災(zāi)害、促進土地合理利用、增進國民福祉。一旦經(jīng)主管機關(guān)公告為法定山坡地后，在該土地上進行任何開發(fā)利用活動，則與水土保持關(guān)聯(lián)，必須遵守水土保持法，并依法確定了一般水土保持區(qū)和特定水土保持區(qū)。

將一般水土保持區(qū)確定為：集水區(qū)(小流域)、農(nóng)林漁牧地開發(fā)利用、開礦鑿井取土、修建公路鐵路溝渠、山坡地開發(fā)建設(shè)、海岸湖泊水庫沿岸保護、沙漠沙灘沙丘地帶防護、都市計劃的保護區(qū)等方面。

將特定水土保持區(qū)確定為：水庫集水區(qū)，河川上游、海岸、湖泊沿岸、水道兩岸需特別保護地區(qū)，沙丘沙灘風蝕嚴重地區(qū)，山坡坡度陡峭危害公共安全地區(qū)，以及其他對水土保育有嚴重影響的地區(qū)。

1.3 依法確定了做好水土資源保育的手段和方法

通過依法依規(guī)編制水土保持計劃，調(diào)查水文、地形、地質(zhì)、土壤、植被、土地利用，落實開發(fā)整地、邊坡穩(wěn)定、安全排水、植被綠化、臨時防護等各項水土保持措施。

實行水土保持技師和核發(fā)水土保持施工許可證制度。通過水土保持技師簽證來落實科學(xué)防治，規(guī)范管理。開發(fā)建設(shè)項目投資在2 000萬臺幣(約合500萬人民幣)、或動土面積超過2 000 m2、或挖填土方總和超過5 000 m3的水土保持計劃必須經(jīng)過有資質(zhì)的單位和技師簽證。而一般對農(nóng)路等路基寬度小于4 m或長度小于500 m、農(nóng)用地坡面面積小于2 hm2、改善維護現(xiàn)有道路路基面積小于2 000 m2、建筑面積小于500 m2等的生產(chǎn)建設(shè)項目采取簡易水土保持申報書辦理，簡易水土保持的責任主要由當事人與主管機關(guān)承擔。

通過核發(fā)水土保持施工許可證制度，來強化對破壞及影響水土資源行為的剛性約束。具體流程是對開工規(guī)定(向主管機關(guān)繳納保證金，為水保計劃總工程造價的20%～30%，申領(lǐng)施工許可證)、施工檢查(10 hm2以下每3個月至少檢查1次，10 hm2以上每2個月至少檢查1次)、計劃變更(差異對照)、臨時防護(防臺風度汛措施等)、申報完工(完成計劃的各項規(guī)定)、完工檢查(主管機關(guān)驗收合格后發(fā)放證明書，退還保證金)的系統(tǒng)化、全過程監(jiān)管，從而將生產(chǎn)建設(shè)行為對水土資源的影響降到最低。

2 強化公共治理保護管理水土資源

臺灣的地形由于中央山脈縱貫全島，導(dǎo)致臺灣地形高低海拔落差極大，河流分東西向分別流入太平洋和臺灣海峽，坡陡流急，水土保持難度極大。而且臺灣位于臺風路徑與地震發(fā)生帶交會處，災(zāi)害威脅較高，多年平均降雨量在2 500 mm左右，強降雨產(chǎn)生的水土流失導(dǎo)致崩塌(占63%)、滑坡(占17%)、泥石流(占20%)等坡地災(zāi)害時常發(fā)生。為此，臺灣通過強化公共治理加強對水土資源的保護，強調(diào)平時重于災(zāi)時、地方重于中央、軟件重于硬件。具體做法包括：

(1)對水土流失導(dǎo)致的可能發(fā)生坡地災(zāi)害的地區(qū)(小流域)進行調(diào)查，確定是否存在雨水足夠多(集雨面積大于3 hm2)、土石堆積物足夠多(地質(zhì)條件、歷史災(zāi)害)、坡度足夠大(坡度大于10°)。

(2)劃定影響范圍，建立災(zāi)害影響檔案，截至2014年5月20日，全臺灣受泥石流威脅的小流域有1 671條、涉及159個鄉(xiāng)鎮(zhèn)684個村48 005人。

(3)采取工程與非工程措施預(yù)防，其中工程措施主要是通過導(dǎo)流、攔擋、加固等措施進行防治，而非工程措施則主要是通過監(jiān)測降雨過程，根據(jù)天氣預(yù)報，進行綜合判斷，需要時發(fā)出預(yù)警，從而實施避險轉(zhuǎn)移。在非工程措施的實踐中，由于山區(qū)雨量站分布密度不足，無法確知當?shù)貙嶋H降雨，影響預(yù)警精度；發(fā)生泥石流等災(zāi)害之地多為偏遠地區(qū)，救援時很難快速進入；應(yīng)對災(zāi)害很難僅靠公共部門，而社區(qū)居民自救防衛(wèi)的能力成為關(guān)鍵性因素等，針對以上幾個問題，從2005年開始，臺灣水土保持局選定了1 387位水土保持防災(zāi)專員，強化基層社區(qū)自主防災(zāi)能力建設(shè)。

水土保持防災(zāi)專員負責自主雨量監(jiān)測上報、預(yù)警信息傳達、協(xié)助轉(zhuǎn)移避難、強化泥石流災(zāi)情通報機制和社區(qū)防災(zāi)組織建設(shè)。水土保持局加強社區(qū)防災(zāi)能力建設(shè)，通過三個階段進行推動：第一個階段是組織社區(qū)和水土保持防災(zāi)專員對環(huán)境情況進行調(diào)查，主要調(diào)查歷史災(zāi)害、防災(zāi)救災(zāi)資源、避難場所、其他重要場所；第二個階段是對居民情況進行調(diào)查，主要調(diào)查保護對象、弱勢群體、防災(zāi)救災(zāi)組織；第三階段是進行演練，主要包括防災(zāi)地圖繪制、防災(zāi)器具使用練習(xí)、模擬災(zāi)害預(yù)防演習(xí)。通過以上三個階段，提升社區(qū)居民防災(zāi)意識、公眾參與凝聚人心、尋找最合適的社區(qū)防災(zāi)方案。

3 加大投入、突出科技保護管理水土資源

臺灣的水土保持可以說是由政府、大學(xué)、科研單位和民眾四輪驅(qū)動，同時積極開展對外合作，形成全社會關(guān)注水土保持、全民參與水土保持、各行各業(yè)加大投入水土保持的局面。水土保持法要求：各級主管機關(guān)及有關(guān)機關(guān)應(yīng)按年編列計劃，籌措經(jīng)費，用于水土保持所需的治理、維護、推廣、教育、宣傳、試驗研究；明確修建水庫、鐵路、公路、其他道路、溝渠時，應(yīng)在施工預(yù)算內(nèi)編列水土流失治理及維護經(jīng)費；同時明確政府每年必須編列專項經(jīng)費用于日常水土流失治理與維護、應(yīng)急水土流失治理與維護、水土流失調(diào)查研究與技術(shù)推廣、開展國際交流與合作、以及其他水土流失治理與維護費用。

同時，臺灣認真總結(jié)1999年9月21日大地震、2009年莫拉克臺風等自然災(zāi)害教訓(xùn)，加大科技應(yīng)用，提供公共服務(wù)。在水土保持局建立泥石流防災(zāi)中心，建立固定泥石流觀測站、移動觀測站、簡易觀測站，圖文并茂地向社會發(fā)布泥石流災(zāi)害信息，用戶可通過網(wǎng)站、手機了解自己身邊的水土流失和泥石流災(zāi)害情況。

4 對北京水土保持的啟示

北京的山區(qū)面積所占比例、自然地貌地形稟賦條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平、民眾保護水土資源的生態(tài)文明意識等等都與臺灣相近。因此，要加大兩岸同行之間的交流，互相分享智慧，為中華兒女造福。臺灣水土保持的一些做法值得借鑒，對北京具有重要的啟示意義。

一是依法保護水土資源。北京正在開展水土保持條例的立法工作，臺灣水土保持法中的許多可操作細節(jié)值得借鑒，可更好地落實人大代表提出的水土保持條例立法要“以問題為導(dǎo)向、改革為導(dǎo)向、公共治理為導(dǎo)向”的要求。

二是構(gòu)建科學(xué)的水土保持制度。臺灣通過構(gòu)建水土保持計劃、技師簽證、核發(fā)施工許可證、政府及涉及水土保持的相關(guān)部門年度預(yù)算、水土流失調(diào)查分類公告、科技示范、防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)、國際合作等制度，形成了全方位的水土保持管理格局，有效地應(yīng)對了臺灣自然災(zāi)害頻發(fā)問題，支撐了臺灣經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。北京在保護水土資源中，在實施“山、水、林、田、湖”一體化保護的水生態(tài)建設(shè)中，在完善水土資源保護的體制機制中，可借鑒臺灣的一些成熟做法。

三是加大科技應(yīng)用。做好水土保持工作，涉及水文、地質(zhì)、土壤、生態(tài)、土木工程、環(huán)境工程、市政工程等多學(xué)科、多領(lǐng)域，要準確把脈自然，問診大地，了解規(guī)律，必須依靠科技的力量。臺灣在監(jiān)測、預(yù)報、預(yù)警、模型分析應(yīng)用等方面，充分調(diào)動大學(xué)、研究所的力量，聯(lián)合攻關(guān)，與生產(chǎn)結(jié)合，解決實際問題等方面的做法值得我們借鑒。

(責任編輯 李艷霞)

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楊進懷(1967—)，男，寧夏彭陽縣人，副巡視員，教授級高級工程師，主要從事水土保持、農(nóng)田水利等方面的管理工作。

2014-11-28