山西省“四荒”治理開發歷史與現狀分析

謝 暢

(山西省汾河灌溉管理局一壩分局，山西 太原 030002)

山西省“四荒”治理開發歷史與現狀分析

謝 暢

(山西省汾河灌溉管理局一壩分局，山西 太原 030002)

“四荒”治理；歷史；現狀；山西省

山西“四荒”治理開發歷經戶包治理、拍賣治理、大戶治理等發展階段，目前總體發展態勢良好，呈現出不同的發展面貌,但也存在部分治理戶陷入困境，難以滾動發展的情況。隨著市場經濟的進一步完善和發展，“四荒”治理開發將步入一個新的階段，在政策機制放寬的同時，對“四荒”的生態治理和開發標準則要收緊，作出更加嚴格的規定和限制，讓“四荒”治理開發得到更加健康持續的發展。

自20世紀80年代以戶承包治理小流域以來，山西“四荒”治理開發歷經30多年改革發展，如今已蔚為大觀，成為水土流失治理工作的一個重要內容。回顧分析山西“四荒”治理開發歷史與現狀，可以對今后引導和促進民營水保健康發展提供有益借鑒。

1 發展歷程

1.1 戶包治理階段

1981年，河曲縣農民苗混瞞與公社大隊簽訂了新堯溝小流域承包合同，面積16.7 hm2，期限3年，結果他當年就完成治理面積11.7 hm2。當時的忻州地區總結了這一經驗，并稱之為“戶包治理小流域”。

面對這一群眾創造的新經驗，山西省人民政府進行了及時的研討總結，并于1983年出臺《關于戶包治理小流域的幾項政策規定》，號召廣大農民以戶承包治理小流域，“鼓勵他們長期經營，大膽投勞、投資”。

此后，以戶承包治理小流域迅速在全省推廣開來，山西省人民政府針對戶包治理發展過程中出現的新經驗、新問題，及時出臺政策，加以規范引導，又先后出臺了《關于戶包治理小流域政策的補充規定》(1989年)、《關于進一步落實戶包治理小流域政策規定的通知》(1990年)、《關于用股份制形式開發治理小流域的試行辦法》(1990年)等政策規定。

戶包治理小流域是家庭聯產承包責任制在水土保持領域的擴展和延伸，調動了農民治理水土流失的積極性，成為山區農民脫貧致富的一條有效途徑。

1.2 拍賣治理階段

隨著戶包治理小流域在全省的推廣發展，廣大群眾進一步認識到“四荒”治理開發蘊藏的巨大經濟和生態效益，看到了它的廣闊發展前景，因而對擁有土地使用權也有了更強烈的愿望。與此同時，部分治理戶因怕政策改變，治理中的短期行為比較嚴重，導致治理工作出現治而不快、治而無效，戶包治理在有的地方甚至出現了萎縮和停頓的情況，因此亟需通過一種新的模式替代，以彌補這些不足。

1992年春，鄧小平南巡講話提出“社會主義有市場，資本主義也有計劃”的論斷和“三個有利于”的原則，促成了全黨全國思想上的一次大解放。正是在這樣的背景下，1992年5月，呂梁地區嵐縣首先出臺了《關于多形式承包拍賣治理小流域的十條規定》；8月，呂梁地委、行署出臺了《關于拍賣荒山、荒坡、荒溝、荒灘使用權，加速小流域治理的意見》；9月，在全省第四次小流域治理工作會議上，總結交流了嵐縣等地拍賣“四荒”使用權的經驗，明確肯定拍賣“四荒”姓“社”不姓“資”， “四荒”拍賣在全省推廣。1996年，國務院辦公廳作出《關于治理開發農村“四荒”資源 進一步加強水土保持工作的通知》，“四荒”治理開發工作在全國全面展開。

正如江澤民同志到呂梁地區視察時指出“拍賣的是‘四荒’使用權，得到的是農民治山治水的積極性”。“四荒”地使用權通過拍賣的形式長期交給農民(前期承包期限一般為15、20、30、50年)，使農民真正獲得長久擁有土地使用權的穩定感和權屬感，消除了農民怕“變”的心理，進一步調動了農民治理的積極性。

1.3 大戶治理階段

山西省把承包或購買“四荒”面積在33 hm2以上的治理開發戶稱為“大戶”， “大戶”既可以是個人，也可以是企事業單位。

20世紀90年代后期，隨著市場經濟的快速發展，“四荒”地不僅吸引了廣大農民，也吸引了社會各階層人員的廣泛參與，特別是吸引了一批在工商業領域積累了一定資金的企業和個人，他們在為“四荒”治理開發注入大量資金的同時，也帶來了市場經濟的觀念和管理方式，使社會力量治理“四荒”迅速向深度、廣度發展。

大戶治理是市場經濟體制在水土保持領域的體現和運用。大戶治理可以充分利用當地豐富的土地、人力資源和大戶的資金、技術優勢，以及先進的經營管理經驗，迅速形成專業化生產、規模化經營、系列化服務的產業鏈，有效地提高治理質量和速度，促進“四荒”資源優勢向經濟優勢快速轉變。大戶治理進一步解放了“四荒”地上的生產力，使“四荒”地煥發出新的光彩和能量。

2 現狀分析

2.1 治理成效

經過多年發展，截至2014年底，山西全省已發展“四荒”治理開發戶28萬戶，其中承包面積在33 hm2以上的大戶達4 400多戶。已累計投入治理資金約35億元，治理開發“四荒”地8 000多km2。“四荒”治理開發戶已成為山西水土流失治理的一支重要力量。在市場這一無形之手的作用下，“四荒”治理開發也呈現出不同的發展面貌。

2.1.1 以戶治理模式，致富千家萬戶

20世紀80年代到90年代初期，農戶是“四荒”地承包購買治理的主力軍，他們大多以家庭為單位，以投入勞力為主，通過治理改善“四荒”地生態和生產條件，以傳統的糧食作物、經濟林果等種植業為主要創收渠道。經過農戶多年的精心打理，這些“四荒”地大都得到有效治理，水土流失基本得到控制，同時也成為農戶的一個增收渠道，真正通過治理千溝萬壑富了千家萬戶。如苗混瞞率先承包的新堯溝小流域，流域內進行了基本農田建設，發展了經濟林，修建了淤地壩和谷坊等，綜合治理成效明顯。苗混瞞去世后，小流域由他的子女繼承。如今的新堯溝小流域已完全看不到水土流失的痕跡，苗混瞞一家也通過治理小流域走上了致富道路。

2.1.2 多元經營模式，拓寬營收渠道

在“四荒”治理開發中，以發展農業種植為主的經營模式，營收渠道單一，附加值不高，適合于散戶小規模經營。為拓寬營收渠道，一些治理戶充分發掘“四荒”地的潛能，對“四荒”地立體開發，多種經營。即在一個流域內，因地制宜，同時發展經濟林果、中藥材、養殖業等，一些大戶還發展起旅游業。如柳林縣昌盛農場，不僅發展了多種名特經濟林果、無公害蔬菜、糧食作物種植和蛋雞養殖、養魚等多種產業，還建設了科普教育展覽區、紅色傳統教育區、窯洞賓館等旅游設施，發展起旅游業。晉中地區的治理戶發揮緊靠太原市的地理優勢，在“四荒”地上打造起一個個山丘莊園，吸引市民前來采摘娛樂、度假休閑。

2.1.3 主導產業模式，帶動周邊鄉村

一些大戶在“四荒”治理開發中，依據當地自然地理條件，找準產業點加以培育壯大，讓“四荒”地產出“金果子”，不僅讓企業自身和“四荒”治理有了主導發展方向，還帶動了周邊群眾一起脫貧致富。鄉寧縣大戶張連水在“四荒”治理開發中，主導發展生態和經濟效益俱佳的翅果油樹4 667 hm2，采取“基地+農戶”方式，農民管護翅果油樹掙工資，所獲果實企業收購得收入，每公頃土地讓農民增收7.5萬余元。開發出的翅果油保健品、化妝品等50多個系列產品，年銷售收入3億多元，真正實現了治理一方水土，發展一方產業，帶動一方致富。

2.1.4 政府推動模式，兼顧三大效益

早在20世紀80年代后期，柳林、左云等煤炭大縣以“一礦一企治理一山一溝”“以黑補綠”等方式，讓企業履行社會責任、參與生態保護與建設。2011年，太原市政府與太鋼、國信、梗陽等13家大型企業集團簽訂合作協議，由企業出資治理開發荒山，建設城郊森林公園，規定不低于80%的土地用于生態建設、投資不小于52.5萬元/hm2，其余20%的土地用于公園配套設施建設和適度開發。2013年，山西省委、省政府出臺《關于實施百企千村產業扶貧開發工程的指導意見》，支持引導百家以上省內大中型企業開展生態治理和扶貧開發，帶動數千個貧困村改變貧困面貌。政府推動以公司化模式開展生態治理，既對生態治理提出了要求，又為企業預留了盈利的空間。從目前實踐情況看，生態效益和社會效益顯著，經濟效益還有待進一步觀察。

2.2 存在問題

目前，“四荒”治理開發戶總體生存發展狀態良好，但也有部分陷入治理困境。一部分是政策性原因造成的。一些治理戶以經營生態林為主，因當前政策不允許隨意砍伐林木，雖然眼望著“綠色銀行”，但變不了錢，成了“擁有百萬財富的窮光蛋”。一部分是市場競爭的正常現象。一些治理戶前期投入很大，但由于經營管理不善、不熟悉生態治理規律、長中短期效益沒有處理好等原因，致使后期資金鏈斷裂，難以為繼。還有一部分治理戶原本不以盈利為目的，而是作為一個生態休閑場所以其他項目經營收入來維持，因此沒有賦予“四荒”地經濟創收能力，一旦其他項目經營不善，往往影響到“四荒”地的經營管理。

3 前景展望

隨著我國經濟實力的不斷增強，資本的不斷積累，“四荒”作為市場經濟中一個最為重要的土地資源要素，將受到越來越多資本的追逐和青睞，“四荒”的治理開發也必將上到一個新的臺階，這就需要在“四荒”治理開發的政策機制上進一步完善，以讓“四荒”資源作為市場要素能夠更好、更自由地流轉為前提，在政策機制放寬的同時，對“四荒”的生態治理和開發標準則要收緊，作出更加嚴格的規定和限制，讓“四荒”治理開發得到更加健康持續的發展。

(責任編輯 王 琦)

S157

C

1000-0941(2015)08-0047-02

謝暢(1980—)，女，山西陽高縣人，助理工程師，學士，主要從事灌溉管理、水土保持等工作。

2015-05-30