五大策略加快環境管理轉型

五大策略加快環境管理轉型

黨的十八大把生態文明建設放在突出地位，要求納入中國特色社會主義事業五位一體總布局，明確提出要努力建設美麗中國。《中共中央、國務院關于加快生態文明建設的意見》明確把“生態環境質量總體改善”作為主要目標之一，藍天綠水青山是最普惠的環境福祉，加快改善環境質量是最大的民生工程、民心工程，是全面建成小康社會的內在要求，是構建社會主義和諧社會的重要內容，是加強生態文明建設的重要任務。

一、 充分認識推動環境管理轉型的重要性和緊迫性

當前和今后一段時期，是全面建成小康社會的關鍵時期，也是加強環境保護的重要轉折期。我國環境問題長期積累、集中爆發，呈現結構型、壓縮型、復合型特點，面對嚴峻的環境形勢，為解決比發達國家更為復雜的環境問題，要在全黨、全社會進一步統一認識、凝聚共識，以對人民群眾、對子孫后代高度負責的態度，推動環境管理轉型，加快建設美麗中國。

（一）加快改善環境質量是時代的要求

一是有必要，從當前看是解決影響人民群眾身體健康和經濟社會可持續發展的突出問題的需要，從長遠看是謀劃綠色發展、主動以“環保”、“創新”雙輪驅動產業綠色轉型、形成綠色競爭新優勢的需要。二是有基礎，我國經濟長時間保持高速增長，經濟實力明顯加強，生產體系趨于完備，人均GDP已經超過6500美元，東部經濟發達地區主要經濟指標基本與發達經濟體相當，經濟發展已經到了發達國家實現環境質量好轉的階段；同時，科技研發明顯增強，環保技術裝備較為完備，不少已達到國際先進水平，已經具備加快改善環境質量的經濟和技術基礎。三是有條件，我們既有歐美國家在污染治理過程中的經驗教訓可以借鑒，也有我國30多年環境保護工作積累的工作基礎，更有社會主義制度可以集中力量辦大事的政治和制度優勢，完全有條件在保持經濟增長、社會穩定的同時，加快建設美麗中國的進程。

（二）加快改善環境質量是人民的期盼

隨著經濟社會的發展，生活水平的提高，人民群眾的環境意識和環境質量的要求不斷提高，環境質量已經成為公眾最為關心的民生問題。日益嚴重的環境污染已直接影響到人們的生活質量、生存質量、生命安全，難見改善的環境質量也影響到黨和政府在人民群眾心目中的形象。而最近兩年，“APEC藍”、“北京藍”等熱詞迸發、刷爆微信朋友圈，是人民群眾對“在黨和政府的堅強領導下，堅持以環境質量改善為核心后取得的階段性環境工作進展”的肯定和欣喜，反映了人民群眾對藍天碧水青山的渴望和期盼。民心所望、執政所向，加快建立以環境質量改善為核心的工作體系是“以人為本、執政為民”的具體體現。

（三）加快改善環境質量是改革的需要

“十一五”以來，我國實行主要污染物總量控制制度，對推動環境保護工作，加快重大環境工程建設發揮了重大作用，但同時，主要污染物總量控制制度的局限性也越來越明顯。一是與環境質量脫節。表現為主要污染物總量絕對量在下降，但環境質量卻還在惡化，人民群眾對環境治理的“成績”不理解、不認可。二是環境考核的導向失偏。地方把主要精力、財力放在能“核算出”主要污染物減排量的工作上，對大量有利于改善環境質量卻難于核算減排量的基礎性工作予以忽視，如對量大面廣、執法成本高的中小企業疏于環境監管，對影響本地環境質量的非“主要污染物”無暇管控；為完成考核任務，環境監測、企業監管等數據造假情況較為普遍，影響宏觀判斷和決策。三是政策邏輯蘊含沖突。我國環境標準與產業界協調不充分、要求偏高，執行率偏低，企業違法排污、超標排污現象普遍。據環保部環境規劃院研究，我國環境標準執行率約為一半；而據有關方面推算，我國企業長期穩定達標率不足三分之一。據測算，如果按現有標準，企業能實現達標排放的法定要求，工業企業的實際排放量（非環境統計排放量）至少可下降一半以上。所以，總量下降十個百分點的目標，暗含允許部分行業、部分企業“可以超標排放”，這在政策邏輯上是說不通的，總量控制必須是企業達標排放基礎上的更嚴要求。四是環境法律法規的要求，環保法規定地方政府對環境質量負總責。

綜上，環境質量改善是環保工作的出發點和落腳點，加快建立以環境質量改善為核心的環境管理體系是落實“三個全面”要求的重要舉措，有利于形成“三嚴三實”的環保思想作風和工作作風，有利于發揮地方和企業積極性和主動性，是新時期環境領域改革發展的一項重要而緊迫的任務。

二、 生態文明統領，加快環境管理轉型

（一）總體思路

遵循全面建成小康社會的總目標，以生態文明建設為統領，按照“五位一體”要求強化頂層設計和整體部署，把環境保護融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程。從保障群眾健康、防控環境風險、維護生態安全出發，以環境質量改善為核心，加快環境管理改革發展，推動實現三個轉變，即環境管理由“總量控制”向“以改善環境質量為核心”轉變，由“單環境要素控制”向“多環境要素協同控制轉變”，由“行政管控為主”向“法律、行政、經濟措施共同發力、政府企業公眾共同努力”轉變，實現經濟發展、社會進步、環境保護全面協調可持續發展 。

（二）主要目標

到2020年，環境保護與全面建成小康社會目標相適應，綠色、循環、低碳的國民生產體系、消費模式和生活方式初步形成，節約資源、保護環境的理念在全社會基本樹立。

全國生態環境質量總體改善，東部地區環境質量明顯改善，中部地區環境質量有所改善，西部地區環境質量和生態功能保持穩定；80%的城市環境空氣主要指標基本達到國家標準；重點水系國控斷面力爭消除劣V類水體，好于III類的比例提升到80%以上，居民飲用水實現“水質”、“水量”雙保障。城鎮工業和生活污染得到有效控制，農村和農業污染得到有效整治，危害群眾健康的突出環境問題得到有效解決，環境-健康風險得到全面監測和有效管控。

（三）總體策略

一是在目標導向上，突出環境質量改善。制定全國城市達到空氣質量二級標準、城鄉飲用水水源地達標、重點流域和湖泊消除劣V類水體和嚴重富營養狀態等的達標時間表。制定主要污染物減排路線圖，建立多污染物綜合控制體系，從逐項控制單個污染物向多種污染物協同控制轉變，根據經濟發展水平、產業結構演變趨勢、各類污染物環境影響程度及減排技術條件，明確路線圖。

二是在防控策略上，進一步突出綜合施策。切實把生態文明建設貫穿于經濟社會發展的全過程、落實到經濟社會發展的各個環節。要將環境容量作為經濟建設的重要依據，將環境準入作為經濟調節的重要手段，將資源環境管理作為經濟增長方式轉變的重要措施，將環境保護作為經濟結構調整的重要目標；在制定產業政策、發展規劃、投資計劃、財稅、金融、價格以及對外貿易政策時，要充分體現環境保護的要求，推動城鄉建設和生產、流通、消費各環節綠色化。

三是在工作重點上，加強綜合治理。強化重點行業污染治理，加強環保執法監督，顯著減少污染物排放；加強重點區域、流域環境整治，加快改善環境質量；著力解決飲用水、大氣、土壤等污染問題，保障群眾身體健康；加快建立健全環境基本公共服務體系，保障和改善民生。

四是在工作格局上，加快形成多方參與、責任明確的分工合作體系。環境保護部門加強在環境監測、環境執法等方面職能，生產、流通、消費等過程的環境保護更多地由相關部門結合本領域主體工作推進，避免環境保護與主體工作分離，形成兩張皮。在明確工作授權的同時，強化責任歸屬，加強各部門的工作績效考核。健全區域聯防聯控協調機制，同步施策、共同治理。拓寬公眾參與渠道。

五是在執行機制上，建立科學的政績考核制度。把資源消耗、環境質量、生態效益等指標作為黨政領導干部政績考核的重要內容，實行離任環境審計，增強各級領導干部尤其是黨政一把手的環境保護意識和責任意識。完善以環境質量改善為核心的環境保護目標責任制，根據各地發展水平和污染現狀制定重點區域、流域環境質量達標時間表，將階段性目標要求納入各級黨委、政府的工作考核指標，實行年度考核，確保按進度完成任務。建立底線目標問責制。將環境質量不下降和生態功能不退化作為各級政府環保責任的底線，將政績考核和審計結果與干部調動升遷掛鉤，對突破底線的相關黨委、政府的主要負責同志和因決策失誤、監管不力造成嚴重后果的領導干部，實行終身責任追究制，念好環保“緊箍咒”。

作者簡介陸冬森，國家發展和改革委員會資源節約和環境保護司處長。