土地流轉后農業經營模式轉變下的小流域綜合治理

姚孝友， 袁 利， 吳 迪，張春平

(淮河水利委員會 淮河流域水土保持監測中心站，安徽 蚌埠 233001)

土地流轉后農業經營模式轉變下的小流域綜合治理

姚孝友， 袁 利， 吳 迪，張春平

(淮河水利委員會 淮河流域水土保持監測中心站，安徽 蚌埠 233001)

土地流轉；水土保持；小流域綜合治理

土地流轉后農業經營模式以規模種植為主要特征，在給山丘區水土流失集中治理創造條件的同時，也因為大面積的土地開墾帶來了嚴重的人為水土流失。傳統的以小流域為單元的水土流失綜合治理正面臨著治理與破壞并存，追求規模經營、經濟利益與國家要求生態、社會效益兼顧不匹配等新問題。通過調查淮河流域及周邊地區農業經營模式轉變下的小流域綜合治理項目，研究分析了新時期水土流失的特點、小流域綜合治理面臨的問題，從創新思路、理念、標準、機制等方面對當前小流域綜合治理提出了建議。

黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》允許農民流轉土地承包經營權，推進了農業規模化種植、標準化生產、產業化發展。農業經營模式由傳統的一家一戶農耕模式逐步轉變為家庭農場或合作社經營模式。這種以規模種植為主要特征的土地流轉后的農業經營模式，在給山丘區水土流失集中治理創造條件的同時，也因為大面積的土地開墾帶來了嚴重的人為水土流失。傳統的以小流域為單元的水土流失綜合治理正面臨著治理與破壞并存，追求規模經營、經濟利益與國家要求生態、社會效益兼顧不匹配等新問題。因此，探索土地流轉后農業經營模式轉變下的小流域綜合治理途徑，對預防和治理水土流失，保護和合理利用水土資源尤為迫切。

1 水土流失的新特點

多年來，隨著農村勞動力轉移和生態修復等政策的實施，山丘區的植被覆蓋狀況有了顯著好轉，“四荒地”水土流失得到了一定程度的控制。但隨著越來越多的企業、大戶等通過土地流轉實施規模經營，山丘區的水土流失又出現了加劇的趨勢。從對淮河流域及周邊情況的調查來看，水土流失具有如下新的特點。

1.1 集中連片的強烈水土流失已經不再普遍

在淮河流域南部山區，很難找到成千上萬畝集中連片的坡耕地、水蝕坡林地；北部伏牛山和沂蒙山區在山區與平原過渡帶和丘陵地帶，還存在一定規模的坡耕地[1]，但地塊多零散且坡度較緩。目前，小流域內坡耕地、低標準梯田、園地、小片荒地或者林地等多呈鑲嵌格局分布，平均流失強度總體上為輕、中度，集中且單一土地利用類型的水土流失情況已很少。

1.2 規模開發的經濟林地成為水土流失新源地

在政策引導、利益驅動等多因素影響下，山丘區的農林開發已非常普遍，伴隨著土地流轉，大面積低效林、灌草坡等被煉山或全墾，這種高強度且缺乏水土保持工程基礎的規模墾殖，對土地擾動強烈，水土流失嚴重，成為山丘區新的水土流失源地。安徽省銅陵縣某企業通過土地流轉，承包了小流域內幾千畝的山地，開墾種植藥用牡丹，考慮到該植物不耐澇漬，采取順坡耕種并開挖深溝，一場降雨就導致多砂礫土壤的坡面沖溝發育，坡下撇洪溝淤滿，土壤侵蝕模數達到7 500 t/(km2·a)以上，遠超常規坡耕地(2010年大別山區坡耕地坡度多為23°)約2 000 t/(km2·a)的水土流失強度[2]。另據桐柏大別山國家級重點預防區監測調查，2014年安徽省金寨縣農林開發造成新增水土流失面積達5.27 km2，相當于該縣當年實施的水土流失治理面積(不包括封育保護面積)。

1.3 水土流失蠶食淺薄土壤現象被忽視

北方土石山區土層淺薄，土壤厚度不足30 cm的土地面積約占本區土地總面積的76.3%[3]。這些淺薄土層的山坡地，在小流域綜合治理中常被忽視，但在淮河流域大別山、伏牛山等強降水地區，暴雨造成的土地砂礫化現象等相對嚴重。據調查[3-4]，一場暴雨過后，山丘區耕地土壤中粒徑1.2 mm的砂礫增加1.0%～3.6%，若干年后本已淺薄的土壤將失去生產能力；河南西平縣2000年6月26日8時至7月13日8時，累計降雨498 mm，暴雨過后，有480 hm2農田被沖壓，土層被沖刷厚度平均達5 mm。

1.4 對人為搬移造成土壤流失視而不見

在規模經營的利益驅動下，很多小流域被開發為城市景觀苗木圃地，苗木達到一定標準時實施的大苗帶土移栽等措施，造成了山丘區熟化土壤的人為搬遷流失。按照每公頃2 000株、每株移栽土球0.25 m3估算，移走的土壤將達500 m3/hm2，平均生長期以5年考慮，相當于年侵蝕深度10 cm。

2 小流域綜合治理中存在的問題

隨著農民對土地依存度的下降和土地流轉后企業、大戶等經營活動的強化，傳統上以規范農民行為為主導的小流域綜合治理，正面臨著一系列需要研究和解決的問題。

2.1 治理對象問題

傳統小流域綜合治理對象主要是分布廣泛的坡耕地、“四荒地”，現在實施規劃中的小流域綜合治理時，可能會發現流域內坡耕地、“四荒地”已經被企業或大戶等開發成集中連片的水蝕坡林地，而且連片土地中一些微度侵蝕的灌叢及其他低效林已被全墾了。水土流失治理對象發生了急劇變化，是根據水土保持法對這些農林開發項目進行處罰，還是將其納入小流域治理對象值得研究。

2.2 治理目標問題

目前，小流域治理仍然延用20世紀90年代的標準，衡量的主要指標是水土流失治理度、泥沙減少率等，尤其特別強調糧食安全，要求小流域治理達到糧食自給等[5-6]。這一治理目標引領了一個時期的小流域綜合治理，但隨著形勢的變化，小流域治理方向已不再是傳統單一的農業生產，而是水土資源可持續利用和生態環境可持續維護[7]。因此，部分小流域治理方向轉變為清潔型、休閑觀光型等，小流域治理目標也由水土流失治理轉向了“以維護提高水土保持基礎功能為目的的水土資源綜合管理”。這就迫切需要研究制定不同功能區的小流域治理目標。

2.3 措施布局與配置問題

傳統的小流域措施布局主要是圍繞農用土地調整和水土流失分布，實施山水林田路統一規劃、對位配置，構建綜合防護體系。然而，隨著土地流轉和農民投勞積極性的下降，小流域綜合治理已經轉變為片區治理和政府意愿工程，措施布局已脫離了以小流域為單元，而是以某一個或幾個集中連片區域為重點，進行山水林田路渠綜合配置，那些集中連片區域以外分散在農民手中的水土流失地，已經很難得到治理。這也與目前部分政策的引導和農民的協調工作難做等有關，如：一些地方政府為了吸引投資、促進土地流轉和規模經營，制定了優惠政策，并要求林業、水利、水土保持等部門進行投資傾斜；而大多數農民收入的主要來源已不再是土地，所以不僅是投工而且在其土地上實施水土保持工程等工作也非常難做，甚至出現了坡改梯必須給予青苗賠償等現象。

措施配置上，一方面是缺乏水土保持技術指導的規模經營土地，坡改梯質量差、排水體系不暢，成為新的水土流失源地。另一方面承包企業和大戶，在水土保持重點工程投資下，超標準或背離水土保持原則實施一些工程，如山東省沂南縣一大戶承包的荒山，對裸巖坡面，采取山下挖塘，客土上山整修梯田栽植櫻桃等措施，工程造價遠超常規水土保持工程投入標準；江蘇省盱眙縣一大戶承包一片裸巖與土壤相間的荒山，水土保持設計是因地制宜地依據土質條件采取植苗造林方式栽植水土保持林，但該大戶卻深翻除去巖石后栽植用材林。這些非水土保持獨立投資建設且超過傳統水土保持意義上的工程，如何參照基本建設管理值得探討。

2.4 治理投資標準問題

目前水土保持工程投資標準都是按照治理面積來確定，既不考慮小流域地形地貌和治理對象特點，也未考慮需要實施的工程組成，從而導致了以虛假水土流失治理面積套取需要實施的水土保持工程資金或低標準治理或僅治理部分需要治理的地塊等問題。突出表現在以下幾方面：一是很多小流域規劃治理面積中，有70%為封禁治理面積，實際上這些封禁區域大多為生態修復區或公益林保護區，植被良好、土壤侵蝕輕微，實施這一措施必要性不大，從而造成投資主要集中于30%需要治理的面積上；二是在規劃治理范圍內，集中資金高標準治理一部分集中連片的地塊，其他水土流失區域則普遍采取低標準治理或不治理；三是不根據實際需要治理，對溝道、坡面水系等無法用面積衡量的工程盡可能少做，甚至不做；四是清潔型、景觀休閑型等坡面治理任務小的小流域，多虛列坡面治理面積概算投資后，用于小型濕地、植物防護帶、生態河道、村莊面源污染防治和生態建設等工程建設。

3 小流域綜合治理建議

根據新水土保持法和形勢發展的需求，結合水土流失的新特點、治理中面臨的新問題，土地流轉后農業經營模式轉變下的小流域綜合治理，必須從思路、理念、標準、機制等方面進行創新。

3.1 以維護和提高水土保持基礎功能為導向

根據《全國水土保持區劃(試行)》(辦水保〔2012〕512號)，全國有117個涵蓋有水源涵養、土壤保持、蓄水保土、生態維護、防風固沙、防災減災、農田防護、水質維護、攔沙減沙、人居環境維護等主導基礎功能的三級區。不同區域水土保持措施配置應與水土保持區劃確定的主導基礎功能相匹配，突出措施配置的重點[8]。但在實際工作中，常規小流域綜合治理仍然只注重水土流失治理，而忽視保護和合理利用水土資源。新水土保持法提出了在飲用水水源保護區，預防保護、自然修復和綜合治理三種措施同步實施，體現了維護和提高水土保持基礎功能對水土流失防治措施的決定作用。因此，小流域綜合治理應以維護和提高水土保持基礎功能為導向。

3.2 以資金扶持農林開發水土保持工程為手段

目前，國家鼓勵民營資本治理水土流失，但是以撂荒地、自然草地、低效林等為開發對象的農林項目，雖然不是以治理水土流失為主要目的，但如果規范和引導好，可以提升區域水土保持基礎功能，或者為生態清潔型等特色小流域建設奠定基礎。因此，在小流域綜合治理中應考慮部分資金用以引導并規范農林開發中的水土保持行為。

3.3 研究提出水土流失防治的新指標

根據不同區域特點，研究并提出維護和提高水土保持基礎功能的新指標，以完善水土流失防治標準。如水質維護功能區，其水土流失防治標準更側重于控制泥沙、面源污染物下泄、水體生態環境等的量化指標；土壤保持功能區則側重于土壤退化控制、土壤理化性能的維護、土地生產能力的提高等。

3.4 探索建立小流域建設管理的新機制

根據小流域特點，既要考慮治理面積，又要兼顧工程內容及標準，統籌資金補助標準；同時進一步創新治理開發機制[9]，探索建立資金直補制度，不再要求地方資金配套等，取消目前各地普遍采取的基本建設項目管理方法。如凡達到水土流失防治標準的，土坎梯田補助3萬元/hm2，石坎梯田補助7.5萬元/hm2，經果林達到治理標準的補助4.5萬元/hm2等，不再考慮某些大戶是不是超標準治理等。

[1] 姚孝友,劉霞,張光燦. 淮河流域坡耕地水土流失特點與綜合整治模式[J].中國水土保持科學，2012,10(1)：94-97.

[2] 孫鴻烈. 我國水土流失問題與防治對策[J].中國水利，2011(6)：16.

[3] 張學儉,肖幼.淮河流域土石山區水土保持研究[M]. 北京：中國水利水電出版社，2009:80.

[4] 水利部，中國科學院，中國工程院. 中國水土流失防治與生態安全：北方土石山區卷[M]. 北京：科學出版社，2010：71-81.

[5] 郭玉俊.小流域綜合治理的探討[J]. 黑龍江水專學報，2006，33(1)：115-116.

[6] GB/T 15773—2008，水土保持綜合治理驗收規范[S].

[7] 張新玉，楊元輝.我國水土保持小流域綜合治理模式研究[J].中國水利，2011(12):58-61.

[8] SL 335—2014,水土保持規劃編制規范[S].

[9] 劉震. 我國水土保持小流域綜合治理的回顧與展望[J].中國水利，2005(22):17-20.

(責任編輯 張培虎)

S157.2

C

1000-0941(2015)09-0015-03

姚孝友(1963—)，男，安徽樅陽縣人，教授級高級工程師，碩士，主要從事水土保持技術與管理工作。

2015-06-23