李遐楨

(華北科技學院人文學院，河北 三河 065201)

管理專論

重申礦產資源法的私法性

李遐楨

(華北科技學院人文學院，河北 三河 065201)

我國現行《礦產資源法》過分強調政府管制，私權在市場資源配置中的地位沒有得到發揮。我國修訂《礦產資源法》應以礦產資源國家所有權為基礎，區分國家作為礦產資源所有者與作為勘探開發管理者的身份；突出采礦權在《礦產資源法》中的中心地位，使采礦權出讓金與稅各得其所，實行采礦權登記制度，用安全生產許可證吸收采礦權許可證，實現不同采礦權主體市場地位的一致性，明確探礦權向采礦權轉化的路徑；還應明確規定礦產資源開發造成的生態損害的民事救濟措施，且恢復原狀具有優先適用性。

礦產資源法；私法；采礦權

黨的十八屆三中全會《決定》指出，使市場在資源配置中起決定性作用，市場對資源的配置需要以權利為基礎。而現行《礦產資源法》行政干預過多，私權隱身于行政權力之下，市場配置礦產資源的功能沒有得到有效發揮。因此，修訂《礦產資源法》已經迫在眉睫。但礦產資源管理部門、學術界對如何修改《礦產資源法》提出了自己不同的看法，甚至有些觀點針鋒相對，《礦產資源法》的修訂工作雖然逐步推進，但仍有待破冰。造成這種局面的主要原因是對《礦產資源法》的定性存在分歧。有的學者認為，礦產資源法是公法；有的學者認為，礦產資源法是私法；還有的學者認為礦產資源法既不是公法，也不是私法，而是社會法。目前，我國主流學者認為，礦產資源法兼具私法性與公法性[1]。對礦產資源法屬性的不同認識必然導致立法設計理念上的差異。公法說認為，礦產資源法的核心問題是礦產資源所有和利用的監管；社會法說認為，礦產資源由國家代表全體人民行使國家所有權，國家對礦產資源所有和利用的監管是為了社會利益，《礦產資源法》的修改應以增強政府的公共服務性為導向，社會法說最終將倒向公法說。私法說強調礦產資源的財產性，并以礦產資源的所有權與利用權為權利基礎設計我國的《礦產資源法》。筆者認為，礦產資源法是關于礦產資源的所有和利用的法，其核心是礦產資源的所有權與利用權，該法中的強制性規范是為礦產資源所有權與利用服務，此為“私法優位主義”、“公法服務于私法”在礦產資源法中的反應，并不能改變其私法屬性。因此，我國在《礦產資源法》修訂過程中需要重申其私法性，并在此基礎上設計具體的法律制度。

1 礦產資源國家所有權是《礦產資源法》的基礎

《中華人民共和國憲法》第9條規定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有。本條是礦產資源立法的憲法依據，也是礦產資源立法的出發點。所以，《礦產資源法》必須以國家所有權為基礎。

1.1 重申礦產資源國家所有權

我國現行《礦產資源法》第3條規定，礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。本條是《憲法》第9條在《礦產資源法》中的具體體現。雖然作為礦產資源管理的法，但該法并沒有對礦產資源所有權的具體行使方式等作出明確規定。而我國《物權法》第53條、第56條及第57條對國家所有權的權利行使等做了比較明確的規定。筆者認為，《礦產資源法》的修訂應在重申礦產資源國家所有的基礎上，同時增加礦產資源國家所有權權利行使與保護的準用性規定，明確礦產資源國家所有權的行使和保護應適用民法尤其是物權法的相關規定。國家所有權是礦產資源有償使用制度的基礎，而礦產資源有償使用制度恰恰契合了礦產資源國家所有權制度。

1.2 明確區分國家之所有者身份與管理者身份

國家是礦產資源的管理者，負有管理礦產資源開發、利用的職責。所以，我國現行《礦產資源法》規定了大量國家對礦產資源管理的內容，例如第3條第2款規定：“國家保障礦產資源的合理開發利用。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產資源。各級人民政府必須加強礦產資源的保護工作?！钡?，國家作為礦產資源所有者的地位也不容忽視。作為礦產資源所有者，國家享有礦產資源的占有、使用、收益與處分的權利。國家完全可以所有者的身份對礦產資源加以管理。那么，國家對礦產資源的管理行為，哪些屬于所有權的范疇，哪些屬于國家管理的范疇，很有必要劃清其中的界限，否則，將導致民事責任與行政責任不分，以行政制裁代替民事責任的不合理現象。例如，《礦產資源法》第39條規定：“違反本法規定，未取得采礦許可證擅自采礦的，擅自進入國家規劃礦區、對國民經濟具有重要價值的礦區范圍采礦的，擅自開采國家規定實行保護性開采的特定礦種的，責令停止開采、賠償損失，沒收采出的礦產品和違法所得，可以并處罰款；拒不停止開采，造成礦產資源破壞的，依照刑法第156條的規定對直接責任人員追究刑事責任。”擅自采礦的，屬于侵害國家所有權的行為，國家可以所有權受到侵害為由要求開采者承擔侵權責任，擅自開采者承擔返還礦產品、賠償損失的民事責任，國家沒有必要通過“沒收”等行政手段保護礦產資源。當然，出于公共利益的需要，國家也要依法對礦產資源的采礦進行必要的管制，此時國家以管理者的身份出現。因此，我國《礦產資源法》修訂時，應當突出礦產資源的國家所有權，明確區分國家作為所有者與管理者的不同身份。

2 采礦權是修訂《礦產資源法》的中心

近現代物權法以財產的所有為中心向以財產的利用為中心轉變，就礦產資源而言，國家礦產資源所有權為中心向礦產資源利用權為中心轉變。我國現行《礦產資源法》雖然規定了采礦權，但在具體制度的設計上比較粗糙，采礦權取得制度中的稅費不分、國有企業獨大、權證不清等問題一直成為困擾采礦權制度價值發揮的瓶頸，采礦權的中心地位并沒有得到顯現，其調節礦產資源配置的權利功能沒有得到充分發揮。在修訂《礦產資源法》時，應以采礦權為權利基礎設計了礦產資源的利用方式，通過采礦權流轉使礦產資源在不同的主體之間發生流通，實現以市場競爭方式調節資源配置。所以，采礦權應該是《礦產資源法》的中心，它是實現礦產資源市場配置的主要手段。筆者認為，我國未來的《礦產資源法》應該從以下四個方面完善采礦權制度。

2.1 明確區分礦產資源有償使用制度的稅與費

我國礦產資源有償使用制度是伴隨著經濟體制改革而形成并逐步發展起來的，經歷了無償時期、有償萌芽時期與有償使用確立時期。從現有的相關立法看，我國形成了以礦產資源稅、礦產資源補償費、礦業權使用費、礦業權價款四部分構成的礦業權有償使用制度。毫無疑問，現行礦業權有償使用制度在實現國家資產收益，調節資源有效利用等方面發揮了重要作用。但隨著社會主義市場經濟體制改革的逐步推進和完善，現有礦業權有償使用制度的缺陷尤其是稅費性質、功能界定不準確造成的嚴重后果也日益顯現。2006年《國務院關于加強地質工作決定》中要求：“完善資源稅、礦產資源補償費、礦業權使用費政策?！睆膰彝晟瀑Y源稅費改革的聲音中，看出現行采礦權有償使用制度確實存在缺陷。所以，必須對現行的礦產資源稅費制度進行改革。筆者在《論礦產資源有償使用制度的整合》一文中提出：我國應該進一步整合礦業權有償使用中的有關概念。首先，取消資源稅，改造礦產資源補償費為礦產資源出讓金，徹底實現一礦一金，實現國家對礦產資源所有者權益。其次，修改礦業權使用費為礦區使用權出讓金，實現國家對礦地所有權收益。最后，用礦業權價款來包含礦產資源出讓金與勘探投資及收益，在立法上使用探礦權價款與采礦權價款的概念，全面反映礦業權本身的價值，以此為核心構建我國的礦產資源有償使用制度[2]。所以，我國未來之《礦產資源法》應明確區分作為礦產資源對價的出讓金與作為國家無償取得的稅，實現礦產資源有償使用制度向私法上的等價有償回歸。

2.2 實行“采礦權登記制度”與“許可證制度”的分離

按照現行《礦產資源法》第12條、第16條的規定，勘探礦產資源的，國家則實行統一的區塊登記管理制度；開采礦產資源的，需要取得采礦權許可證。筆者認為，《礦產資源法》規定以行政審批的方式取得采礦權許可證的，權利人才享有采礦權，這與采礦權的權利屬性相悖。

2.2.1 “采礦權許可證”從“采礦權”中剝離

采礦權應該是一種財產性的權利，屬于民事權利的范疇。但是，采礦權屬于何種性質的權利，學術界存在爭議。有的學者認為，采礦權是準物權，是具有公權性質的私權[3]。有的學者認為，采礦權是以行政許可的方式取得，應為特許物權[4]。也有學者認為，開采性礦產權屬于自物權[5]。我國《物權法》將采礦權規定于用益物權部分，立法上已經將其作為一種用益物權處理。

采礦權屬于用益物權，而“采礦權許可證”是《礦產資源法》中行政權的集中體現和反應，采礦權作為財產性權利屬于私權，它是在礦產資源國家所有權基礎上建立起來的一種權利，是礦產資源國家所有權權能分離的結果。采礦權和許可證分屬兩個性質完全不同且不應存在交集的領域，而我國《礦產資源法》偏偏以公權力的手段作為賦予主體采礦權的手段，這種立法方式與作為財產權里的采礦權的本質相悖。因此，比較科學的設計思路是：將采礦權從許可證中剝離開來，恢復采礦權的本來面貌。采礦權作為具有用益物權性質的權利，應以物權的取得方式取得。筆者認為，以合同方式取得采礦權的，可按照我國《物權法》第14條的規定，需要采礦權人與國家訂立采礦權出讓合同并辦理采礦權登記，自登記之日采礦權人即取得采礦權。

礦產資源的開采具有高度危險性，屬于高危行業，其開采資格應受到法律的嚴格限制。因此，權利人雖然享有采礦權，并非意味著其有開采礦產資源的資格。采礦權人欲開采礦產資源尚需要具備開采資格，該資格恰恰需要國家的認可與管制。我國現行《礦產資源法》將采礦權的取得與礦產資源的開采管制混為一談，混淆了兩種不同性質的行為，尤其以是否具備開采資格作為認定其取得礦業權的根據，這種做法突出的是行政許可功能，抹殺的是采礦權屬證明功能，使行政許可行為遮蔽了作為礦產資源所有人的國家出讓采礦權的民事行為，架空了作為礦產資源所有人的國家作為民事財產權主體的民法地位[6]。因此，我國《礦產資源法》須對此作出修訂，變礦業權行政審批為權屬登記以凸顯其物權屬性，并將采礦權登記作為采礦權的取得、轉讓與消滅的公示方式。

2.2.2 采礦許可證與安全生產許可證

按照《礦產資源法》的規定，采礦權許可證主要有以下兩個方面的功能：其一，取得采礦權的功能。其二，保證企業具有開采條件與開采資格的功能。一旦《礦產資源法》廢除采礦權許可證之取得采礦權的功能，該許可證將僅剩第二個功能。而礦業屬于井下危險性大的作業，為安全有效起見，有關部門對開辦礦山企業實行嚴格的審批和登記制度[7]?？梢?，采礦許可證具有保障開采安全的功能。而按照《安全生產法》、《安全生產許可證條例》等的規定，為了保障安全生產，防止和減少生產安全事故，國家對礦山企業實行安全生產許可制度。采礦權許可證、安全生產許可證在功能上具有了相似性，存在重復“許可”的嫌疑，也不符合我國逐步減少行政許可的趨勢。因此筆者認為，我國應將“二證”合為“一證”，保留安全生產許可證廢止采礦權許可證。

2.3 明確探礦權向采礦權轉化的條件

我國現行《礦產資源法》規定探礦權人享有取得采礦權的優先權，但正如有學者所說，現行《礦產資源法》并未具體規定在什么樣的條件下優先取得，怎樣體現這一優先性。而對于“同等條件下的優先”缺乏統一理解[8]，導致很多探礦權無法轉成采礦權，這種結果勢必影響民間資本投向礦產資源勘探。筆者認為，探礦需要大量的資金投入，投資人的收益表現為取得采礦權，《礦產資源法》必須明確探礦權向采礦權轉化的具體要求：一方面，賦予探礦權人優先權。取得采礦權的，也需要繳納采礦權出讓金，探礦權人行使優先權，此時探礦權人如果按照采礦權的市場價值繳納出讓金，探礦權人的勘探投入將付之東流，所以探礦權人繳納的采礦權出讓金應為采礦權市場價值扣除勘探投入與收益，這一點立法上必須明確。另一方面，如果探礦權人放棄取得采礦權，國家應向探礦權人支付勘探費用以及相應的收益。

3 生態救濟應以私法手段為主

礦產資源開發過程中，不可避免地造成生態環境的破壞。礦產資源開發造成的環境破壞主要表現為三個方面。其一，土地資源的破壞。例如，煤礦開采后形成礦坑，造成土地資源損害。其二，生態環境的破壞。例如，礦產資源開發過程中造成地面植被等的破壞。其三，環境的污染。例如，礦產資源開發過程中產生的各種有毒有害物質對周邊環境的污染。然而，現行《礦產資源法》側重于對礦產資源勘探、開發的監督管理，而對礦產資源勘探、開發造成的環境問題規定比較原則。如在礦山生態環境保護與治理方面，只有第21條、第32條等個別條款對礦山環境保護提出了原則性要求。且從我國現有立法來看，生態破壞者主要承擔的是一種行政責任或者刑事責任，而忽視了民事責任對環境保護的意義。有學者提出，我國應從公法角度建立生態環境修復制度[9]。筆者認為，行政手段、刑事手段雖然可以遏制礦產開采中的生態損害，但不具有恢復生態損害的功能，《礦產資源法》應當確立生態損害賠償制度，以私法手段救濟生態損害。生態損害賠償的方式主要有賠償損失與恢復原狀，而生態損害首要的救濟方式是恢復原狀，恢復原狀要求采取恢復措施使受到損害的自然資源恢復到基線條件(Baseline Conditions)，它是損害賠償中最能實現救濟目的的責任承擔方式?；謴驮瓲畈粌H能夠使受害人對其財產減少的價值得到賠償，而且還可以恢復到侵權行為發生以前的狀態，恢復其對生態的固有利益[10]。這與侵權法之目的在于“使受害人恢復到權利未被侵害的狀態”保持一致。所以，奧地利民法、德國民法認為恢復原狀應該比賠償損失具有優先性，即被害人的損害能夠恢復到原來的狀態的，應首選恢復原狀。從侵權法之使受害人恢復到被侵害之前的狀態之目的看，損害賠償中恢復原狀較賠償損失具有優先適用性。例如，土地復墾是使遭到破壞的土地資源恢復原狀的重要方式。因此，我國《礦產資源法》應以私法手段為主構建礦產資源開采生態損害賠償制度，而不能再繼續由國家以運用公權力的方式大包大攬。

4 結 論

礦產資源法中存在大量的強制性規范，但這些強制性規范是為礦產資源所有權與利用服務，并不能改變其私法屬性。礦產資源國家所有權是礦產資源法的基礎，但要明確區分國家礦產資源所有權與國家對礦產資源管理權和礦產資源對價的出讓金與國家無償取得的稅。礦業權尤其是采礦權是礦產資源法的核心，采礦權是物權，采礦許可證不能創設采礦權，采礦權登記具有公示權利的效力，采礦許可證與安全生產許可證在功能上具有相近性，應以安全生產許可證取代采礦許可證，《礦產資源法》還必須明確探礦權向采礦權轉化的具體要求。開采礦產資源造成生態損害的，應主要以民事手段加以救濟，而不能過度以來行政手段。

[1] 張文駒.《礦產資源法》的法學性質討論[J].中國國土資源經濟，2004(11)：4-6.

[2] 李遐楨.論礦產資源有償使用制度的整合[J].甘肅政法學院學報，2013(6)：43-50.

[3] 崔建遠.準物權研究[M].北京：法律出版社，2003：182.

[4] 王利明.中國物權法草案建議稿及說明[M].北京：中國法制出版社，2001：413.

[5] 康紀田.礦業法論[M].北京：中國法制出版社，2011：109.

[6] 石江水.礦產資源立法的私權化進路分析[J].河北法學，2012(3)：106-113.

[7] 崔建遠.準物權研究[M].北京：法律出版社，2003：200.

[8] 李曉妹，李鴻雁.探礦權人優先權法理解析[J].中國國土資源經濟，2007(7)：44-46.

[9] 李顯東，楊城.關于《礦產資源管理法》修改的若干問題[J].中國國土資源經濟，2013(4)：4-8.

[10] U.馬格努斯.侵權法的統一：損害與損害賠償[M].謝鴻飛，譯.北京：法律出版社，2009：23.

Reiterated civil-law nature of the mineral resources law

LI Xia-zhen

(Faculty of Humanities，North China Institute of Science and Technology，Sanhe 065201，China)

The current “the Mineral Resources Law(MRL)” emphasis on government regulation too much，and private rights don’t gotten to play in the allocation status of market resources.The revision of MRL should be based on the state ownership of mineral resources，and should distinguish between countries as the owner of mineral resources and manager of exploration and development.The mining right is the core in circulation system of the mineral resources，transfer fee and resources tax of the mining right should be properly placed，the mining right registration replaces mining licenses，and merges the mining license and safety production license to one certificate，and implements different body to consistent position，and legislation should clear the method about the right of exploration converting to the mining right.We should build up the civil remedies about the ecological damage in the legislation，and restoration is precedent.

the mineral resources law；civil law；the mining right

2014-12-22

中央高校基本科研業務費項目“安全生產法創新團隊”資助(編號：3142014015)

李遐楨，法學博士，博士后，華北科技學院副教授。

F407.1

A

1004-4051(2015)07-0001-04