強化依法治水管水保障水利改革發(fā)展

水利部政策法規(guī)司司長 李 鷹

“十二五”期間，在水利部黨組的正確領導下，水利政策法規(guī)工作認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神以及中央治水興水決策部署，圍繞中心，服務大局，以科學立法、嚴格執(zhí)法、深入普法為核心，深入扎實開展水利法治建設，切實加強水利依法行政，奮力開創(chuàng)依法治水管水新局面，為水利改革發(fā)展提供了有力法治保障。

一、“十二五”時期水利政策法規(guī)工作進展及成效

1.印發(fā)《水利部關于全面加強依法治水管水的實施意見》，依法治水更加扎實有力

為深入貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，水利部于2015年7月印發(fā)《水利部關于全面加強依法治水管水的實施意見》，明確提出了當前和今后一個時期全面依法治水管水的指導思想、目標任務、總體要求和重要舉措，為全面加強水利依法行政，扎實開展水利法治建設提供行動指南。全國大部分省區(qū)市水行政主管部門和流域管理機構印發(fā)工作方案或?qū)嵤┓桨福e極推動水利法治建設向縱深開展。

2.關鍵領域立法加快推進,水法規(guī)體系更加完善

堅持加快立法進度與提高立法質(zhì)量相結合，以水利改革發(fā)展立法需求最為迫切的領域為重點，修訂實施《水法規(guī)體系總體規(guī)劃》，統(tǒng)籌推進水法規(guī)體系建設，取得重大成果。截至目前，適合我國國情水情的水法規(guī)體系已經(jīng)基本建立，由4件法律、19件行政法規(guī)，54件部門規(guī)章和700余件地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章構成，各項涉水事務管理基本做到有法可依。

一是水法律進一步完備，《中華人民共和國水土保持法》修訂通過，并自2011年3月1日起施行。二是行政法規(guī)填補空白，2011年9月7日出臺我國第一部流域綜合性行政法規(guī)《太湖流域管理條例》。2014年2月16日出臺我國第一部規(guī)范跨流域調(diào)水行政法規(guī)《南水北調(diào)工程供用水管理條例》。三是部規(guī)章進一步完善，水利部制定《水文監(jiān)測環(huán)境和設施保護辦法》《水文站網(wǎng)管理辦法》《生產(chǎn)建設項目水土保持監(jiān)測資質(zhì)管理辦法》《電子招投標管理辦法》等部門規(guī)章4件（內(nèi)含1件部門聯(lián)合規(guī)章），修改6件，廢止1件。四是其他立法項目取得積極進展，《農(nóng)田水利條例》有望盡快出臺，《節(jié)約用水條例》制定和《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》修訂取得重要進展，《河道采砂管理條例》《地下水管理條例》等立法項目的起草審查工作取得階段性成果。五是地方性法規(guī)建設明顯提速。在節(jié)約用水、農(nóng)田水利、農(nóng)村供水、河道采礦等方面創(chuàng)造性開展立法，出臺了200余件內(nèi)容新、質(zhì)量高、有特色的地方性法規(guī)、規(guī)章等。

3.水行政執(zhí)法力度不斷加大，執(zhí)法效能更加顯著

經(jīng)過多年努力，我國已經(jīng)建立了比較完備的水行政執(zhí)法體系，全國水政監(jiān)察隊伍3 780支，專兼職水政監(jiān)察員7萬余人，形成了流域、省、市、縣四級水行政執(zhí)法網(wǎng)絡，各級水行政主管部門和流域管理機構切實履行水法規(guī)賦予的職責，通過嚴格執(zhí)法樹立水法規(guī)尊嚴和權威，有力維持良好水事秩序。

一是執(zhí)法體制逐步理順，確定25個水利綜合執(zhí)法示范點，帶動了全國2/3的省、自治區(qū)、直轄市開展水利綜合執(zhí)法，推動解決影響水利綜合執(zhí)法體制機制問題。二是執(zhí)法能力顯著提高，2012年提前完成了《2009—2015年水政監(jiān)察基礎設施建設規(guī)劃》任務，2013年起印發(fā)實施 《全國水政監(jiān)察隊伍執(zhí)法能力建設規(guī)劃（2013—2020年）》，中央累計投入19 000萬元，帶動地方配套投資，全國水政監(jiān)察隊伍執(zhí)法能力建設繼續(xù)推進。三是執(zhí)法力度不斷加大，水利部組織各流域機構、各地方開展水資源、河湖、水土保持等8次專項執(zhí)法活動，收到顯著成效。針對丹江口庫區(qū)連續(xù)數(shù)年開展執(zhí)法活動，大大改善了庫區(qū)周邊水事秩序，為南水北調(diào)中線如期通水提供了有力保障。四是推動水行政執(zhí)法與刑事司法銜接，在前期研究和廣泛調(diào)研的基礎上，向全國人大法工委建議刑法修訂中增設“非法占用水域罪”，配合最高人民法院、最高人民檢察院對“非法采礦罪”做出司法解釋，將河道非法采砂納入非法采礦罪進行規(guī)制。

4.涉水行政爭議有效化解,依法行政意識不斷增強

強化預防為主、預防與調(diào)處相結合的水事糾紛預防調(diào)處機制，建立健全協(xié)商、排查、應急處置等各項制度，維護良好水事秩序。引導行政管理相對人通過行政復議、行政訴訟法定渠道化解行政爭議，保障相對人權益，加強層級監(jiān)督。

一是水事糾紛得到有效控制。連續(xù)組織流域機構開展省際水事矛盾糾紛集中排查化解活動，僅2011年就重點排查化解省際矛盾糾紛45起。“十二五”以來，全國水事矛盾糾紛數(shù)量呈下降趨勢，全國水事秩序基本穩(wěn)定。二是依法公正審理行政復議案件。積極暢通復議渠道，建立溝通機制、優(yōu)化辦案流程、提高審理質(zhì)量。2011年以來，水利部共辦理行政復議案件95件，年均辦案19件，為2001—2010年年均辦案數(shù)的3倍，注重解決辦案中發(fā)現(xiàn)的普遍性問題，有針對性地提出意見建議，切實推動水行政主管部門依法行政水平的提高。

5.水利行政審批制度改革卓有成效，行政審批行為更加規(guī)范高效

按照國務院統(tǒng)一部署，深入推進水利行政審批制度改革，大力精簡調(diào)整行政審批事項，完善配套制度，規(guī)范行政許可行為，強化事中事后監(jiān)管。

一是2011年，完成第六輪行政審批項目清理工作。二是2013年以來，按照國務院簡政放權、轉(zhuǎn)變職能、深化行政審批改革的部署，水利部行政審批事項從48項精簡為22項，其中非許可類行政審批事項全部取消調(diào)整。三是會同、配合有關司局開展規(guī)范中介服務、簡化高速公路審批手續(xù)、推進企業(yè)投資項目審批改革等工作。四是積極配合國務院法制辦研究修改了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》等6部水法律法規(guī)相關條款并組織對部門規(guī)章進行清理。五是全面規(guī)范水利部本級及直屬單位行政審批行為，實現(xiàn)一個窗口對外，建設網(wǎng)上監(jiān)管平臺，制定一系列工作制度，水利行政審批行為更加公開、公平、便民、高效、廉潔、規(guī)范。

6.水利法治宣傳教育豐富多彩，水法治觀念更加深入人心

按照中央“六五”普法規(guī)劃和水利系統(tǒng)“六五”普法規(guī)劃部署，各級水行政主管部門堅持法治宣傳教育與依法治水實踐結合，普法與立法并舉，普法與執(zhí)法并重，積極廣泛開展了內(nèi)容豐富、形式多樣的水法治宣傳教育活動并取得明顯成效。全國普法辦多次表揚水利部“六五”普法工作，水利部普法辦等水利系統(tǒng)5單位、8名同志被評為全國“六五”普法中期先進集體和先進個人。

一是重視重要活動普法。水法修訂實施十周年之際，水利部與全國人大環(huán)資委舉辦座談會，進一步推進《中華人民共和國水法》的貫徹實施。2011年3月22日，水利部部長陳雷出席水利“六五”普法啟動儀式，提出“堅持弘揚法治精神，形成珍惜水資源、節(jié)約水資源、保護水資源的社會共識”。二是持續(xù)開展集中宣傳普法。“世界水日”“中國水周”“12·4國家憲法日”已成為水利公益性宣傳和水利法治宣傳最重要陣地。“人·水·法”系列法治宣傳片品牌得到社會認可。三是結合水利實際普法。以沿河、沿湖為特色的法治文化長廊、法治文化主題公園、法治廣場等已成為各地群眾接受水法治教育的重要場所，水利普法宣傳逐步實現(xiàn)宣傳方式多樣化、宣傳內(nèi)容具體化、宣傳力度最大化、宣傳效果最佳化。

7.水利政策研究不斷加強，研究成果更加管用有效

以貫徹落實中央興水惠民決策部署和政策措施為重點，堅持面向基層、服務實際，開展深入細致的調(diào)查研究和相應的政策制定，出臺《關于建立健全建設項目占用水利設施和水域補償制度的指導意見》等重要政策性文件，開展了水權制度建設、取水權轉(zhuǎn)讓、綜合執(zhí)法、行政執(zhí)法責任制等重要政策研究。落實《水利部政策研究項目管理暫行辦法》，加強政策研究項目管理，使政策研究工作同水利中心工作緊密結合，政策研究成果對水利決策需求形成有力支撐。

二、“十三五”工作思路及2016年工作重點

“十三五”是全面建成小康社會、實現(xiàn)我們黨第一個100年奮斗目標的沖刺時期。“十三五”期間，水利法治工作將繼續(xù)以黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神以及中央治水興水決策部署為指引，在部黨組堅強領導下，堅持圍繞中心，服務大局，凝心聚力，狠抓落實，開拓進取，攻堅克難，全面加強依法治水管水，大力構建完備的水法律規(guī)范體系、高效的水法治實施體系、嚴密的水法治監(jiān)督體系和有力的水法治保障體系，更好發(fā)揮法治在推動水利改革發(fā)展中的引領、規(guī)范和保障作用。

2016年是“十三五”的開局之年，將重點做好以下工作，全力為“十三五”水利法治建設創(chuàng)造良好開端。

一是統(tǒng)籌推進重點領域水利立法。完善立法工作機制，突出立法重點，提高立法質(zhì)量。配合國務院法制辦做好《農(nóng)田水利條例》立法后續(xù)工作，以《節(jié)約用水條例》制定和《大中型水利水電工程建設征地補償和移民條例條例》修訂為重點，積極推進《河道采砂管理條例》《地下水管理條例》《水庫大壩安全管理條例》等立法項目；按照國務院關于簡政放權、深化改革的決定，開展水法規(guī)相應修改廢止工作。

二是持續(xù)提升水行政執(zhí)法。總結水利綜合執(zhí)法示范點經(jīng)驗，建立水行政檢查“雙隨機”抽查制度，健全水利部本級及直屬單位水行政執(zhí)法責任制，加快實施《全國水政監(jiān)察隊伍執(zhí)法能力建設規(guī)劃 （2013—2020年）》，繼續(xù)推動水事違法行為入刑，組織專項執(zhí)法行動。

三是預防化解行政爭議。堅持預防為主、預防與調(diào)處相結合的水事糾紛預防調(diào)處原則，不斷完善屬地為主、條塊結合工作機制，維護良好水事秩序；不斷暢通行政復議渠道，提升行政復議辦案效率，加大調(diào)查力度，提高辦案質(zhì)量。

四是深入推進水利行政審批改革和職能轉(zhuǎn)變。進一步規(guī)范行政審批行為，加快水利部行政審批網(wǎng)上監(jiān)管平臺建設，逐步實現(xiàn)水利部本級及直屬單位審批事項的網(wǎng)上辦理和監(jiān)管監(jiān)督，研究出臺加強水行政審批事中事后監(jiān)管方面的制度。

五是持續(xù)開展水利法治宣傳教育。編制“七五”普法規(guī)劃和普法依法治理年度計劃，繼續(xù)推進領導干部和公務員法治教育制度化、規(guī)范化，建立普法責任制，籌劃做好2016年“世界水日”“中國水周”紀念活動，注重發(fā)揮大眾傳媒和新媒體的作用，發(fā)掘和培育水利法治宣傳教育先進典型。

六是切實加強政策研究管理。強化政研項目立項管理和過程管理，進一步提升政策研究成果的質(zhì)量和應用水平，積極發(fā)揮政策研究成果對水利決策需求的有力支撐作用。