全面提升減災(zāi)能力有效減輕災(zāi)害損失防汛抗旱防臺風(fēng)工作成效顯著

水利部總規(guī)劃師、國家防汛抗旱總指揮部辦公室主任 張志彤

“十二五”期間，我國洪澇和干旱災(zāi)害多發(fā)重發(fā)。在黨中央、國務(wù)院的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，國家防總超前部署、科學(xué)調(diào)度，有關(guān)部門密切配合、通力協(xié)作，地方各級黨委、政府和防汛抗旱指揮部精心組織、有效應(yīng)對，廣大軍民頑強(qiáng)奮戰(zhàn)、團(tuán)結(jié)抗災(zāi)，成功戰(zhàn)勝了罕見的江河洪水和嚴(yán)重干旱，有效應(yīng)對了頻繁的臺風(fēng)、山洪和地震等災(zāi)害，保障了人民生命安全和供水安全，最大程度減輕了災(zāi)害損失，防汛抗旱工作成效顯著。

一、水旱災(zāi)害損失明顯減輕

“十二五”期間，我國洪澇干旱災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)。全國累計(jì)有1 600余條河流發(fā)生超警戒水位洪水，320余條河流發(fā)生超保證水位洪水，100余條河流發(fā)生超歷史紀(jì)錄大洪水，長江上游發(fā)生1981年以來最大洪水，黃河上游發(fā)生1986年以來最大洪水，京津冀發(fā)生特大洪澇，嫩江松花江黑龍江發(fā)生1998年以來最大洪水。34個(gè)臺風(fēng)登陸我國沿海，2014年第9號超強(qiáng)臺風(fēng)“威馬遜”是1949年以來登陸我國大陸的最強(qiáng)臺風(fēng)。遼寧渾河上游發(fā)生嚴(yán)重暴雨洪水災(zāi)害，甘肅岷縣發(fā)生特大山洪泥石流災(zāi)害，四川都江堰市發(fā)生特大型高位山體滑坡。此外，西南等地發(fā)生連續(xù)三年的大旱，長江中下游以及東北、華北和黃淮部分地區(qū)發(fā)生嚴(yán)重夏伏旱。“十二五”時(shí)期，洪澇造成年均農(nóng)作物受災(zāi)面積1.26億畝（1畝=1/15 hm2，下同），受災(zāi)人口0.96億人次，因?yàn)?zāi)死亡、失蹤720人，倒塌房屋44.4萬間，直接經(jīng)濟(jì)總損失2 073億元；干旱造成年均農(nóng)作物受災(zāi)面積1.78億畝，成災(zāi)8 499萬畝，糧食損失1 962萬t，直接經(jīng)濟(jì)總損失865億元，有1 878萬人發(fā)生臨時(shí)飲水困難。與“十一五”時(shí)期相比，洪澇年均農(nóng)作物受災(zāi)面積、受災(zāi)人口、因?yàn)?zāi)死亡失蹤人口、倒塌房屋分別減少28%、38%、64%和59%；干旱年均受災(zāi)面積、成災(zāi)面積、糧食損失、因旱飲水困難人口分別減少43%、53%、39%和25%。“十二五”全國洪澇、干旱災(zāi)害年均經(jīng)濟(jì)損失占同期GDP的比重分別為0.36%、0.17%，遠(yuǎn)低于全國水利“十二五”規(guī)劃確定的0.70%、1.10%的目標(biāo)。

“十二五”時(shí)期，防汛抗旱減災(zāi)成效顯著。全國防洪累計(jì)減淹耕地1.86億畝，避免糧食損失5 346萬t，減少洪澇受災(zāi)人口1.18億，洪澇減災(zāi)效益4 557億元。累計(jì)完成抗旱澆地面積14.9億畝，抗旱挽回糧食損失1.7億t、挽回經(jīng)濟(jì)作物損失1 621億元，臨時(shí)解決了7 711萬人、4 312萬頭大牲畜的因旱飲水困難。

二、防汛抗旱防災(zāi)減災(zāi)能力全面提升

“十二五”期間，國家防總大力加強(qiáng)防汛抗旱能力建設(shè)，不斷健全完善防汛抗旱應(yīng)急管理體制機(jī)制，全面提高防汛抗旱防災(zāi)減災(zāi)能力。

防汛抗旱責(zé)任體系更加健全。國家防總先后公布地方防汛抗旱行政責(zé)任人9 677人次，以地方行政首長負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系不斷完善。印發(fā)了《國家防汛抗旱督察辦法（試行）》，建立了防汛抗旱督察制度。

防汛抗旱方案預(yù)案更加全面。報(bào)請國務(wù)院批復(fù)了長江、黃河和松花江防御洪水方案，批復(fù)了黃河、珠江、松花江水量應(yīng)急調(diào)度等預(yù)案，每年組織編制三峽水庫和長江上游水庫群的聯(lián)合調(diào)度方案，各地、各級防汛抗旱方案預(yù)案體系進(jìn)一步完善。

監(jiān)測預(yù)報(bào)預(yù)警能力不斷增強(qiáng)。全國報(bào)汛站點(diǎn)增加到9.7萬個(gè)，站點(diǎn)密度大幅度增加，測報(bào)效率明顯提高；建立了大江大河主要河段洪水預(yù)報(bào)系統(tǒng)，洪水預(yù)見期達(dá)7天，精準(zhǔn)度達(dá)90%以上；與中國氣象局聯(lián)合通過央視向公眾發(fā)布山洪災(zāi)害預(yù)警；初步建立了全國旱情監(jiān)測系統(tǒng)，建設(shè)自動(dòng)和人工監(jiān)測站點(diǎn)1 021個(gè)。

應(yīng)急調(diào)度能力不斷增強(qiáng)。通過科學(xué)調(diào)度三峽、丹江口、小浪底、陸渾、故縣、尼爾基、豐滿、白山、察爾森、太浦閘、望亭和常熟水利樞紐等工程攔洪削峰，戰(zhàn)勝了歷次流域洪水；組織實(shí)施了引黃入冀、引黃濟(jì)津、引黃濟(jì)淀、引江濟(jì)太和珠江枯水期水量調(diào)度，滿足了生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水需要。

應(yīng)急保障能力有效提升。組建了總計(jì)47萬人的19支人民解放軍抗洪搶險(xiǎn)專業(yè)應(yīng)急部隊(duì)、9支武警水電搶險(xiǎn)部隊(duì)和1 389支地方防汛機(jī)動(dòng)搶險(xiǎn)隊(duì)；中央投入財(cái)政資金42.88億元，支持2 144支縣級抗旱服務(wù)隊(duì)購置抗旱設(shè)備，各級抗旱服務(wù)組織隊(duì)伍已達(dá)12萬人。中央防汛抗旱物資倉庫增加至29處、中央儲(chǔ)備物資6億元，各地和各流域機(jī)構(gòu)共儲(chǔ)備物資價(jià)值達(dá)120億元。

山洪災(zāi)害防御體系建設(shè)有效開展。投入287.4億元開展山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目建設(shè)，初步建成了覆蓋全國2 058個(gè)縣、受益人口1.5億人的山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和群測群防體系。各地利用已建系統(tǒng)發(fā)布信息3 100多萬條，轉(zhuǎn)移群眾1 850萬人次，大大減輕了人員傷亡，全國山洪災(zāi)害死亡人數(shù)比“十一五”期間減少70%。

抗旱應(yīng)急水源建設(shè)有序推進(jìn)。2011年11月國務(wù)院批復(fù)了《全國抗旱規(guī)劃》，2014年以來中央財(cái)政先后投入200億元，在25個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）開展了193座小型水庫、3 217眼抗旱應(yīng)急備用井、2 206處引調(diào)提水工程建設(shè)，在抗旱減災(zāi)中發(fā)揮了重要作用。

洪水風(fēng)險(xiǎn)管理取得有效突破。編制完成了227處重點(diǎn)防洪保護(hù)區(qū)、78處國家蓄滯洪區(qū)、26處洪泛區(qū)、45座重點(diǎn)和重要防洪城市、198處重要中小河流重點(diǎn)河段等42萬km2區(qū)域的洪水風(fēng)險(xiǎn)圖。初步建立了洪水影響評價(jià)管理機(jī)制，先后審批了包括首都新機(jī)場等在內(nèi)的100多個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的洪水影響評價(jià)報(bào)告。

防汛抗旱現(xiàn)代化信息化水平顯著提升。國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)一期工程于2011年全面建成，總投資8.02億元。2014年啟動(dòng)了二期工程建設(shè)，計(jì)劃投入12.08億元，提高了洪水預(yù)報(bào)和指揮調(diào)度水平。

新聞宣傳和信息管理步入規(guī)范化軌道。與中宣部聯(lián)合印發(fā)了《防汛抗旱宣傳工作指導(dǎo)意見》，全國31個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）和7個(gè)流域機(jī)構(gòu)防辦均設(shè)立了新聞發(fā)言人。向黨中央、國務(wù)院報(bào)送《防汛抗旱簡報(bào)》1 500多期，向中央主流媒體提供汛（旱）情通報(bào)600多篇。加強(qiáng)和改進(jìn)了信息報(bào)送方式和考核制度，確保信息報(bào)送及時(shí)、客觀、準(zhǔn)確和全面。

三、“十三五”展望及2016年工作思路

隨著大江大河治理的深入開展，大江大河洪水逐步得到控制，但點(diǎn)多面廣、頻繁發(fā)生的中小河流洪水、山洪災(zāi)害正成為防洪的重點(diǎn)和難點(diǎn)，為此在繼續(xù)加強(qiáng)大江大河防洪治理的同時(shí)，持續(xù)加大中小河流、山洪災(zāi)害防治力度是“十三五”期間，乃至更長時(shí)期的不二選擇。同時(shí)，在發(fā)生超過農(nóng)田水利設(shè)施和農(nóng)村飲水安全工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)重或特大干旱情形下，需要點(diǎn)多面廣的抗旱應(yīng)急水源工程發(fā)揮關(guān)鍵作用，保障旱區(qū)群眾基本生活和基本口糧田的應(yīng)急供水。

“十三五”時(shí)期，是我國全面建成小康社會(huì)最后沖刺的五年，是全面深化改革取得決定性成果的五年。我們將全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆五中全會(huì)精神，積極踐行中央新時(shí)期治水思路，圍繞防汛抗旱減災(zāi)工程體系、法規(guī)制度體系、組織指揮體系、應(yīng)急管理體系、社會(huì)保障體系和技術(shù)支撐體系“六大體系”建設(shè)，全面提升水旱災(zāi)害防御能力。將進(jìn)一步補(bǔ)充完善山洪災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)并延伸到重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，持續(xù)開展群測群防體系建設(shè)、山洪災(zāi)害調(diào)查評價(jià)以及重點(diǎn)山洪溝防洪治理，組織開展示范縣建設(shè)，逐步建成重點(diǎn)區(qū)域非工程措施與工程措施相結(jié)合的山洪災(zāi)害綜合防御體系；繼續(xù)完善抗旱備用水源體系，推進(jìn)旱情監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)和抗旱管理服務(wù)體系等抗旱非工程措施建設(shè)，有效提高抗旱應(yīng)急保障能力；繼續(xù)開展指揮系統(tǒng)二期工程建設(shè)，進(jìn)一步提升防汛抗旱指揮決策能力；逐步建立健全洪水風(fēng)險(xiǎn)圖分級、分類使用管理制度，加大洪水風(fēng)險(xiǎn)圖成果應(yīng)用推廣力度；加強(qiáng)軍地結(jié)合的防汛抗旱專業(yè)搶險(xiǎn)隊(duì)伍建設(shè)，提高抗旱服務(wù)組織的能力和水平；進(jìn)一步完善中央、省、市、縣四級防汛抗旱物資儲(chǔ)備體系，增加中央和地方防汛抗旱物資儲(chǔ)備數(shù)量，提高儲(chǔ)備物資科技含量。

2016年是“十三五”開局之年，防汛抗旱防臺風(fēng)工作責(zé)任重大，任務(wù)艱巨。據(jù)氣象分析，2014年5月以來的厄爾尼諾現(xiàn)象是有記錄以來持續(xù)時(shí)間最長的一次，強(qiáng)度達(dá)到了極強(qiáng)量級，預(yù)計(jì)將持續(xù)至2016年春季，根據(jù)歷史資料對比分析，2016年我國氣象年景可能較2015年偏差，防汛抗旱形勢嚴(yán)峻。我們將按照部黨組的統(tǒng)一要求，全力做好2016年防汛抗旱的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。

及時(shí)修訂完善各類方案預(yù)案。修訂完善淮河、滁河洪水調(diào)度方案和漢江洪水與水量調(diào)度方案，加快淮河大型水庫群聯(lián)合調(diào)度方案、嘉陵江和烏江等重要支流洪水調(diào)度方案、灤河水量應(yīng)急調(diào)度預(yù)案等的編制，推進(jìn)城市防洪應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則的制定。組織指導(dǎo)各地修訂完善各類方案預(yù)案，加強(qiáng)培訓(xùn)演練，不斷提高針對性和可操作性。

進(jìn)一步加強(qiáng)山洪災(zāi)害防治建設(shè)。組織督促各地抓緊完成年度建設(shè)任務(wù)。同時(shí)，按照印發(fā)的《山洪災(zāi)害防治非工程措施運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)測算指南》，健全運(yùn)行維護(hù)管理制度，落實(shí)維護(hù)經(jīng)費(fèi)和人員，保障已建系統(tǒng)長期發(fā)揮效益。

繼續(xù)推進(jìn)抗旱規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)。督促各地加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，確保圓滿完成建設(shè)任務(wù)。在認(rèn)真梳理和匯總分析2017—2020年各省級抗旱規(guī)劃方案的基礎(chǔ)上，編制《“十三五”全國抗旱規(guī)劃實(shí)施方案（2017—2020年）》，不斷增強(qiáng)抗旱減災(zāi)綜合能力。

加強(qiáng)指揮系統(tǒng)二期工程建設(shè)。指導(dǎo)督促各地狠抓防汛抗旱指揮系統(tǒng)二期工程建設(shè)進(jìn)度，確保2016年年底前完成各單項(xiàng)工程驗(yàn)收。科學(xué)處理二期工程與其他專項(xiàng)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的關(guān)系，盡可能整合到指揮系統(tǒng)平臺，做到信息互聯(lián)共享。

大力推進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)管理工作。在繼續(xù)推進(jìn)和完善洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作的同時(shí)，加強(qiáng)編制成果的管理和應(yīng)用。抓緊制定《洪水風(fēng)險(xiǎn)圖管理與應(yīng)用辦法》，構(gòu)建完善洪水風(fēng)險(xiǎn)管理平臺，推進(jìn)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖在防汛以及其他國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域的應(yīng)用。進(jìn)一步完善洪水影響評價(jià)制度，健全洪水風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

加強(qiáng)組織建設(shè)信息宣傳和物資管理工作。不斷完善基層防汛抗旱組織體系，將防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)及村屯延伸。進(jìn)一步提升信息報(bào)送的時(shí)效性和準(zhǔn)確性，加大信息發(fā)布力度，主動(dòng)做好輿論引導(dǎo)工作。加快編制《中央防汛抗旱物資儲(chǔ)備倉庫規(guī)劃》，指導(dǎo)各地根據(jù)需要增加防汛抗旱物資儲(chǔ)備，提升應(yīng)急保障能力。