湖北長江河道采砂管理對策探討

（湖北省水利廳河道采砂管理局，430071，武漢）

《長江河道采砂管理條例》（以下簡稱《條例》）自2002年1月1日頒布實施以來，在水利部和地方各級人民政府的領導下，經過長江水利委員會和沿江各級水行政主管部門的共同努力，有關部門支持配合，基本實現了長江河道采砂管理秩序的穩定可控。但是，長江河道采砂管理工作面臨的局面仍然極其復雜和困難，特別是像湖北這樣長江干線長、禁采任務重的省份，矛盾更為突出，形勢不容樂觀，實現依法、科學、有序的管理目標任重而道遠。

一、現有主要工作手段概覽

湖北宜昌以下長江干流河長955 km，占三峽大壩以下干流總長的50%左右，其中一半以上基本為禁采江段，采砂管理工作涉及沿江7市、38縣市區，戰線長、任務重、難度大、矛盾多，在長江流域采砂管理中可以說均為之最。全省各級水行政主管部門在地方政府的領導下，落實責任、強化監管、嚴管嚴控、疏堵結合，通過多年的努力，基本維護了長江河道采砂管理的可控局面。

1.推進行政首長責任落實

省政府成立由分管副省長任組長，有關責任單位為成員的省河道采砂管理工作領導小組。每年與各市州林區政府簽訂河道采砂管理目標責任書，由省水利、公安、交通等部門對責任落實情況進行考核通報。2013年汛前，省政府更是首次向各市、州、縣政府和省直各部門高規格發布長江河道禁采期禁采管理通告。2014年4月，省河道采砂管理工作領導小組通過《湖北日報》向社會公告省、市、縣三級責任人。全省各地參照省政府的做法，層層成立領導小組，簽訂責任狀，公告責任人，基本建立采砂管理行政首長負責制的責任體系。

2.履行主管部門工作職責

省水利廳專門成立河道采砂管理局作為專管機構，通過組織指導、綜合協調、監督檢查、巡查暗訪、日常督辦、執法打擊、宣傳培訓等方式，督促各地履職盡責。市縣水行政主管部門通過具體開展非法采砂專項整治、涉砂船舶綜合治理、禁采期采砂船舶集中停靠、常態化巡查監管、可采區現場監管、非法采砂執法打擊等措施，嚴管嚴控，保證水行政主管部門責任落實。2014年12月，省水利廳組織沿江7市分上下游兩片，簽訂市際交界水域監管協作協議，在省內探索構建市縣之間現場監管協作共管。

3.始終保持高壓嚴打態勢

湖北長江河道采砂管理主要實行“采禁結合，以禁為主”方針。省水行政主管部門持續組織沿江各市開展非法采砂專項整治，對危及正常管理秩序的各類行為進行集中整頓，督辦查處了一批違法進行工程性采砂活動案件。在宜昌、荊州、武漢等重點江段不定期組織開展專項打擊行動，近年，相繼開展了“零點”“奔襲”“雷霆”“利劍”“寒露”等執法行動。據不完全統計，沿江7市每年查處的非法采運砂船只總數均在400艘次以上，有力打擊了非法采砂的囂張氣焰。

4.強化涉砂船舶嚴管嚴控

組織沿江各市對本級采砂船舶集中停靠點進行勘測劃定，明確22處采砂船舶集中停靠點地理位置坐標。針對禁采江段部分采砂業主通過轉籍手段為外籍采砂船謀求滯留身份問題，及時提請長江委爭取長航局支持，暫停宜昌至荊州江段采砂船舶轉籍事宜。在長航公安部門配合下，多次對外籍大型采砂船舶實行強制扣押和驅逐。宜昌的宜都市在集中停靠點安裝攝像頭，對采砂船實施24小時電子監控。宜昌枝江市、荊州松滋市、武漢洪山區、黃岡浠水縣和黃梅縣等地，在重點水域靠前設立執法點，安排執法艇和人員24小時駐守。

5.疏堵結合支持地方發展

近年，湖北沿江經濟社會快速發展，一批高速公路路基填筑和發展園區場地平整需要用砂。省水行政主管部門堅持疏堵結合的原則，積極引導，嚴格按照條例和規劃要求，對地方經濟建設發展用砂的合法、合理需求，給予支持和幫助，同時加強許可采區現場監管，嚴防超審批規定采砂。2013年至今共辦理各類長江河道采砂項目14個，采砂許可總量830萬t。

6.艱難推進追究刑事責任

非法采砂“表象”在水上，“根子”在岸上。在新一屆省河道采砂管理工作領導小組調整時，新增省高法、高檢作為成員單位。主動與省高法、高檢、公安廳進行銜接，征求在追究刑事責任方面的意見和建議。召開座談會、舉辦培訓班，研討相關問題。咸寧赤壁市對一例非法采砂案件以非法采礦罪作了一審判決，雖被二審法院改判撤銷，但為湖北省首例嘗試。2013年至今，已有宜昌宜都市、黃岡團風縣、黃石陽新縣等4例非法采砂成功入刑案例。

二、面臨的困境及原因分析

經過多年努力，長江河道采砂管理雖然總體實現了可控的局面，但距離依法、科學、有效的目標尚有不小差距。江面上涉砂船舶逐年增多，采砂船噸位、采砂功率有逐步加大趨勢，暴力抗法現象時有發生，一些江段非法采砂現象時起彼伏，稍有放松就會反彈，僅靠高壓嚴打難以從根本上得到有效控制。目前的管理方式和狀態也讓水行政主管部門從事砂管工作的同志身體和精神長期處于高壓狀態，思想困惑，管理困難，甚至很多基層同志不愿意從事此項工作，長江河道采砂管理工作是在困境中艱難前行。長江河道采砂管理工作如此之難，究其原因，主要有6個方面。

1.暴利的驅使是非法采砂屢禁不止的根本原因

河道砂石作為一種有限自然資源，經濟社會的快速發展極大拉動了對砂石資源的需求，在一定程度上拉高了市場銷售砂石價格，給了這些非法采砂分子足夠的暴利空間。一條采砂船只在長江盜采江砂，根據船只大小，一晚的利潤可以達到上萬甚至十幾萬之巨。另一方面，當前鄱陽湖、洞庭湖等一些長江沿線砂石主產區，由于對砂石資源盲目采取拍賣等方式進行開采，造成一些采砂業主以每噸超過百元的天價獲取開采權，雖然地方財政獲益，但是，砂價虛高，在一定程度上加劇了周邊江段盜采江砂的矛盾。正是由于非法采砂能夠獲取巨額的暴利，才導致非法采砂現象始終無法從根本上消除。

2.采砂管理責任制落實不到位是主觀方面的重要制約

長江河道采砂管理有兩個責任制，一個是地方行政首長負責制，一個是水行政主管部門牽頭、有關部門共同參與的部門責任制。從這兩個責任制來看，都在不同程度上存在一定的問題。一些地方行政首長雖然在相關領導機構掛了名，也簽了責任狀，但是，對采砂管理工作并沒有真正重視，地方行政首長負責制基本落空。從部門責任制來說，水行政主管部門作為長江河道采砂管理的主管部門，做了大量的工作，付出了艱辛的努力，否則長江河道采砂管理絕不會有現在的可控局面，但是，在水利系統內部，重建設輕管理的現象還是不同程度的存在，此項工作還需引起進一步的重視。其他有關部門按照條例規定，配合做了一些工作，但與要求相比，也有不少差距。

3.對非法采砂組織者難以進行刑事追究是法制軟肋

當前，長江河道非法采砂明顯呈現組織化傾向，一些組織者或者帶泵人從外地組織大量采運砂船只，或者在當地控制一定數量的船只，聚集在重點水域，公然大規模進行盜采，嚴重擾亂了正常管理秩序。但是，目前我國刑法和相關司法解釋都沒有對非法采砂行為追究刑事責任作出明確根據，造成了對這種行為追究刑事責任非常困難。從全國范圍看，雖然部分地區有了一些案例，但深究成功個案，背后都有復雜的原因，從法理上看，不具備推廣的價值。由于非法采砂在獲取暴利的同時，難以受到刑事制裁，加劇了其囂張氣焰和猖狂勢頭。

4.“三無”采砂船只管理責任主體的不明確形成管理“真空”

根據條例的規定和水行政主管部門的“三定”職責，水行政主管部門只能管理涉砂行為，對船只本身并無管理權限。當前，越來越多的改裝“三無”采砂船舶進入長江四處游弋，伺機從事非法采砂活動，而在非禁采期，水行政主管部門無權對這種移動行為進行處罰。從某種程度上說，“三無”船舶就是長江河道采砂管理的“毒瘤”。多年來，地方各級水行政主管部門與海事部門進行過多次協調溝通，但是海事部門認為“三無”船舶屬于機具，不屬于海事部門職能管轄范疇。海事部門不愿意管，水行政主管部門又無權管，這種局面導致了對“三無”采砂船舶的管理“真空”，加劇了長江河道采砂管理的矛盾。

5.河道采砂執法環節的復雜性增加了管理難度

盜采行為發生在江面上，受各種客觀條件的限制，本身就比較難于發現，而且盜采行為大都發生在深夜，加大了管理的難度。盜采行為的組織者往往雇傭社會閑散人員，對執法基地、人員、車輛、堤岸進行24小時“盯梢”，稍有風吹草動，就會立即停止非法采砂行為或者逃離現場。在船上作業的大都是“打工者”，在執法人員取證過程中，一般以各種借口不予配合，執法人員很難取得合法、真實、有效的證據材料。受各種因素干擾，在實施行政處罰過程中，條例規定的處罰措施往往也很難完全到位。另外，近年長江河道采砂執法遭遇暴力抗法的事件也在增多，執法人員人身安全受到嚴重威脅。

6.水行政主管部門執法能力薄弱與現實需要不相適應

采砂管理隊伍現有能力建設水平與所承擔的繁重任務不相適應，與同類其他執法部門差距更為明顯。缺人員、缺裝備的問題非常突出，有的單位甚至人員工資和工作經費也得不到正常保證。沿江所有市縣都沒有自己的執法碼頭，大多數縣市沒有執法船艇，少數地方甚至沒有執法車輛，需從航道、海事、長航公安等部門租借執法船只開展執法行動。在查獲非法采運砂船舶后，由于沒有自己的碼頭，連停靠地點都難以找到。

三、對策建議

長江河道采砂管理是水行政主管部門的一項復雜而艱巨的工作，盡管目前困難重重，但是，做好此項工作是義不容辭的責任。

然而，長江河道采砂管理是一項長期而艱巨的任務，目前還遠未能實現長治久安。對于水行政主管部門來說，這是一項社會性管理工作，需要各級政府和多個部門齊抓共管，密切配合，更需要水行政主管部門自身煉好“內功”，外樹形象。在不斷加強現場監管，嚴控嚴管嚴打的同時，在頂層設計、制度建設、能力建設等方面深入研究，開拓性地開展工作。

1.強化法制保證

《條例》的頒布為多年來長江河道采砂管理工作提供了法制保證。但從實踐情況來看，《條例》有諸多已經不適應當前管理形勢的問題，亟須進行修訂完善。另外，在非法采砂追究刑事責任方面，全國各地也先后出現了一些案例，但對全江整個工作的推動有限。在沒有上位法明確規定的情況下，這項工作的推動將更加困難。建議爭取最高法盡快出臺相應司法解釋，將非法采砂納入刑事打擊范疇，以破解當前困境。

2.深化兩部協作

水利部、交通運輸部通過簽訂協議的方式，構建了長江河道采砂管理兩部合作的平臺，為地方兩個部門合作提供了制度保證。但是，兩部合作的深度、力度等方面需要進一步深化，重點研究解決一些實際的難點問題。如多年來懸而未決的“三無”采砂船舶問題，已經嚴重影響了長江河道采砂管理工作，造成了管理的盲區，加劇了管理的矛盾，如不盡快明確管理主體和管理辦法，“三無”船舶將愈發泛濫。

3.加大投入力度

近年，在長江河道采砂管理方面，國家層面投入不足，地方各級水行政主管部門執法能力相當薄弱，嚴重制約了執法工作的開展。河道采砂執法不同于一般的水行政執法，其特殊性決定了裝備建設的重要性和必要性。建議水利部加大對長江河道采砂管理的投入力度和引導力度，盡快建設一批執法碼頭，打造一批執法船艇，同時參照特大防汛抗旱補助資金的方式，對沿江地方執法經費給予適當補助，以增強執法能力，樹立主管部門良好形象。

4.推進綜合執法

黨的十八屆四中全會明確提出要推進深化行政執法體制改革，推進綜合執法，有條件的領域可以推進跨部門綜合執法。當前在長江上多個部門都有自己的執法力量，交通部門有長航公安、長江海事、長江航道，其執法力量和能力遠強于水利部門在長江的執法能力。可以探討在水利部、交通運輸部的長江河道采砂管理兩部合作機制層面下，建立雙方執法力量的整合或者聯動的體制機制，明確在執法層面合作或者聯動的責任內容，整合執法力量，提高執法效率，以更好的打擊長江河道非法采砂。

5.落實責任制度

長江河道采砂實行地方行政首長負責制和部門責任制，責任制度的落實是長江河道采砂管理長治久安的關鍵所在。水行政主管部門作為主管部門，應在推動兩項責任制度的落實方面繼續加大力度。建議水利部將各省長江河道采砂管理工作情況，嘗試與水利建設資金投入、項目建設等掛鉤，并納入水利綜合指標考核范疇，以促進各級地方政府和水行政主管部門加大管理力度，并逐步建立一級推一級、一級促一級的多層次責任制體系。

[1]矯勇.鞏固治理成果 深化部際合作努力開創長江河道采砂管理新局面[J].中國水利，2012（10）.

[2]王治.關于破解河道采砂管理難題的思考[J].中國水利，2014(12).