水利工程建設管理體制存在的問題及對策

孫成坤 李維維

水利工程建設管理體制存在的問題及對策

孫成坤 李維維

自新中國成立以來，伴隨著國民經濟的發展和經濟體制改革，特別是投資體制改革的深入，我國水利水電工程建設管理模式經歷了自營制管理體制、三元管理體制和指揮部管理體制的轉變。改革開放以后，水利建設項目往往由項目單位臨時組建機構來進行，國家或者政府缺乏監督和管理，使得公共利益得不到保證。

一、當前我國工程項目管理體制的基本格局

我國從20世紀90年代中期開始推行項目法人責任制，在取得效果后，項目法人責任制的推行擴大到包括公益性項目在內的幾乎所有基本建設領域。目前，全國所有新開工水利建設項目均組建了工程項目法人單位，形成了以項目法人責任制為核心、招標投標制和建設監理制為服務體系的建設項目管理體制基本格局。

二、當前水利工程項目管理體制存在的問題

1.項目法人制度存在的問題

從理論上講，項目法人責任制在水利工程建設中推行，解決了工程建設中責任缺位的問題，為提高工程質量和保障資金安全等發揮了很好的作用，是建設管理體制改革中的一大成果。但當前公益性水利工程的建設管理，盡管也實施項目法人責任制，但其本質上仍然是工程指揮部形式，是一種臨時性的機構，在管理過程中出現了項目法人責任空化、責任虛位，法人較大范圍權力失控的現象，不能有效承擔起相應的責任。

2.建設監理制度的問題

建設監理制強調通過實施目標管理，特別是對工程的造價、進度和質量目標的管理（最近又增加了安全管理），加上合同管理、信息管理和綜合協調，實現對工程建設的全面管理。從20余年來的實踐來看，當前工程建設監理制還存在著以下問題：（1）目前監理大多局限于施工階段。（2）監理單位資質管理失衡，監理市場較為混亂。（3）業主行為不夠規范，制約監理作用的發揮。（4）監理定位應準確，不能充當施工方的質檢員。（5）對合同的管理不到位。

3.招投標制度存在的問題

2010年10月《水利工程建設項目招標投標管理規定》頒布實行，水電建設領域招投標活動進入了法制化階段。應該說，投標招標活動的進行，對節約工程投資、擇優選擇承包商、促進和提高工程建設管理水平起到了巨大的作用。近年來，隨著水利工程建設投資規模不斷擴大，市場化逐步推進，也出現了一些不良現象。如招標代理單位不專業、業主行為不規范、施工企業出借資質等，導致一些項目被社會閑雜人員所操控，增加了工程建設風險，加大了管理難度，該問題已經引起社會的強烈反響和國務院的高度重視。

三、解決對策

實踐證明，我國在基本建設領域推行的項目法人責任制、招投標制、建設監理制在取得顯著成效的同時也存在著一些系統性問題。如何進一步提高管理水平、提高投資效益、降低工程風險是一個亟待解決的重要問題。借鑒國外的先進管理經驗和我國近年來試行的代建制管理模式，實行投資人委托獨立、公正、專業化的知識密集型的咨詢（管理）公司，對工程建設項目的前期決策、建設準備、建設實施提供全過程的咨詢和管理服務，應是一種好的模式。

1.代建制度定義

根據《國務院關于投資體制改革的決定》（國發〔2004〕20號）代建制是指政府（投資主體）通過招標方式，選擇具有相應資質、社會專業化的項目管理單位作為代建人，負責對項目進行投資管理和建設實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。

2.水利工程建設項目代建制度的可行性分析

（1）推行水利工程建設項目代建制模式時機已基本成熟

加入WTO后，國內的建設管理模式與國際項目管理慣例逐步接軌。2004年7月，國務院發布了《關于投資體制改革的決定》，確立了代建制的指導思想和基本原則，明確對非經營性政府投資項目加快推行代建制，公益性水利工程顯然是屬于必須推行代建制的非經營性政府投資項目。《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發〔2011〕1號）要求加快水利工程建設和管理體制改革，對非經營性政府投資項目，加快推行代建制。目前，部分試點省市已制定的代建制暫行規定相對來說已較為嚴密和完善，操作性較強。在這種情況下，在大型水利建設工程中推行代建制模式的時機基本成熟。

（2）業主有實行建設項目代建制的意愿

按照項目法人責任制的要求，業主應將主要的精力集中在如何吸引投資、控制投資以及資本與資產的經營上，繁雜的事務性工作項目交由管理單位來承擔。這樣，可減少業主在工程管理上人力、物力的投入，而將精力集中于水利工程的可持續發展。

（3）承包商基本具備提供代建服務的能力

隨著目前部分省市代建制項目的實施，國內有條件的承包商已開始在項目的前期就介入，參與項目的可研，參與投融資和設計、施工、設備采購、安裝調試，直到竣工后的運營維護，通過多項工程項目建設的經驗積累，儲備了一定的實力，已基本具備嘗試承接項目的代建管理的能力。

3.水利工程建設項目代建制度的有效性分析

（1）轉變政府職能

在現行管理體制下，許多政府投資工程項目中，將投資與建設、建設與管理等混為一談，各級政府直接組織工程項目建設，自己監管自己，既當“裁判員”又當“運動員”，造成了“越位”現象。在“越位”的同時存在著“缺位”，即沒有一個合理的制度和方式來管好大量的政府投資工程和建筑市場各主體。

實行代建制就有了專業的建設代理機構，各級政府就可以精簡其基建處，削減其具體的項目建設管理職能，將主要精力集中到提供公共行政服務和執行有關法律法規，維護社會公平上來，從而形成政府、企業各司其職、強調專業化分工的局面，真正實現市場經濟體制下分工所帶來的高效率。實行代建制將解決“投資、建設、管理、使用”四位相互混為一體的問題，加強政府對于建筑市場的監管能力。

（2）提高工程建設效率和政府的投資效益

長期以來，我國政府投資項目由使用單位或政府專門設立的建設管理部門作為項目法人實施投資人（投資主體）的項目管理。任何一方出于獲得更多的項目管理費或擴大自身職權范圍的目的，都有提高建設規模和建設標準的沖動，不利于投資控制。而代建制以招標形式，引入多個代建單位進行建設管理服務的投標競爭，促進了投資人（投資主體）自身管理水平的提高。

實行代建制將真正改變使用管理單位自建自用、非專業、高度分散、小農經濟式的政府投資工程管理方式，從而推動專業化的市場的形成和發展，提高我國建設管理的市場化程度，最終提升政府投資工程的建設效率和投資效益。

（3）促進建筑業的結構優化

引入代建制后，投資、建設、管理和運營集中于一個大系統的格局被打破，同時政企不分、行業壟斷也被打破，要承接建設代理任務必須通過競爭，從而有利于鼓勵代建單位降低代理費用、加強投資控制等。代建制是落實國家“標本兼治，重在治本”要求的具體措施。從制度上、管理方式上進行改革，將促進整個建筑行業（包括勘察設計）的規模調控、結構優化。

（4）推動建筑業行業組織方式的改進

有了高水平的代建單位和代建從業人員，投資人（投資主體）就有了一個高水平的建設管理者，這不僅提高了投資人（投資主體）在市場經濟中的競爭能力，也必將提高工程承包方的水平和能力。總之，由于工程總承包模式的先進性，高水平的代建單位一般會傾向于選擇總承包方式組織工程的實施，從而形成工程管理和工程咨詢促進工程總承包發展的良性循環，不斷提高我國建筑業的核心競爭力。代建制模式的發展符合國際工程建設管理的發展趨勢，符合國際慣例的工程建設管理方式，促進了我國建筑企業實現走出去的戰略，從而擴大了在國際建筑市場份額和影響力，實現了從成本優勢向管理優勢的核心競爭力的轉變。

四、結語

代建制是控制項目規模、建設工期和建設投資的行之有效的管理方法，同現行政府投資項目管理體制相比，代建制具有明顯的優勢，是當前我國水利工程建設先進的投資管理模式，應在水利工程建設中加快推行

（作者單位：安徽省淮河河道管理局233000 安徽安兆工程技術咨詢服務有限公司 233000）