淮河安徽段采砂管理探討

熊志斌 熊志剛

工程管理

淮河安徽段采砂管理探討

熊志斌 熊志剛

安徽省地處淮河中游，境內淮河干流上自河南、安徽交界的洪河口，下至安徽、江蘇交界的洪山頭止，河道長420公里，流域面積6.7萬平方公里，砂石資源較為豐富。隨著國民經濟的快速發展及沿淮城鎮建設速度的加快，市場對于砂石資源的需求不斷攀升。由于內河砂石開采技術門檻低、利潤大、運輸便利，在巨大利益的驅使下，各地河道采砂業發展迅猛。部分地區存在采砂管理粗放、亂挖濫采現象猖獗、資源管理無序的問題，影響河勢穩定和危及堤防安全的非法采砂行為時有發生，給國民經濟良性發展和社會安定造成較壞影響，也給采砂管理工作帶來較大壓力。因此，加強河道非法采砂管理工作，完善河道采砂管理、經營制度，對于促進淮河河道采砂的規范化管理有著十分重要的意義。筆者結合近幾年從事水政執法工作的感受和體會，提出加強河道采砂管理工作的一些建議。

一、淮河安徽段采砂管理現狀

1.淮河采砂船主要分布情況

根據安徽省監察總隊淮河支隊各執法大隊的統計資料，截至2015年2月下旬，淮河干流安徽段共有采砂船只995條，比2014年底的968條略有增加，其中高架船225條，小泵船770條。高架船主要分布在潁上魯口子、壽縣方坎子、淮南21航標桿段、懷遠南湖以及黃疃窯、蚌埠市馬城等處；小泵船主要分部在阜南、霍邱、鳳臺毛集、蚌埠市高鐵橋、鳳陽、五河等地。

2.淮河采砂從業人員情況

據調查，淮河采砂從業者主要分以下三類：第一類是以往漁業社的漁民，其所有船只比較簡單，俗稱小搗泵，采砂泵直徑約8吋左右，總數約占淮河采砂船只總量的20%；第二類是沿淮鄉鎮的村民，其所有船只多為水泥船，采砂泵直徑約10～12吋，總數占淮河采砂船只總量的60%（其中自采自卸類船舶占比10%）；第三類是沿淮市縣、鄉鎮有經濟實力的個體經營者，其所有船只多以鋼制高架船為主，采砂泵直徑約14～18吋，數量占淮河采砂船只總量20%，建造費用約100萬～200萬元。

此外，在2014年10月期間，淮河干流潁上、淮南、懷遠、蚌埠水域相繼發現經過改裝的新型液壓式高架采砂船只近百余條，此類船只具有隱蔽性強、采砂泵大、機動性快等特點。

3.淮河采砂管理機構情況

據不完全統計，淮河干流安徽段現有水政執法人員230多人，執法艇24艘，執法車輛19輛。

2008至2011年間，安徽省水政監察總隊在淮河流域相繼部署三個采砂執法管理大隊，負責淮河流域執法巡查和采砂監督。大隊共有正式隊員27名，由安徽省淮河河道管理局淮河支隊統一管理。

4.停靠點管理情況

安徽省水利廳于2014年2月28日頒布《長江淮河干流安徽段采砂船舶集中停靠點設置及管理辦法》，但從采砂執法大隊的巡查情況來看，沿淮各地區大部分停靠點執行情況較差：阜南、霍邱等地涉砂船只在集中停靠點停靠情況較好，但其他地區停靠點船只較少；壽縣方坎子、淮南21標、懷遠黃疃窯、城關、渦河口、蚌埠市高鐵橋等地涉砂船只未按規定集中停靠，亂停亂靠現象比較嚴重。

5.水行政執法情況

安徽省人民政府于2013年11月14日頒布《安徽省淮河河道采砂管理規定》，其中第五條確定了公安、海事以及船舶主管部門的執法主體地位。但截止到目前，淮河干流采砂管理工作的開展仍舊僅靠各地水行政主管部門及淮河支隊三個采砂執法大隊，其執法力量較弱，對重點河段、敏感水域、交界河段難以有效監管。水利部門與公安、海事部門協同執法的管理模式難以展開、采砂管理治標不治本、執法人員缺乏強制性手段的尷尬局面依舊是擺在采砂管理部門面前的一道難題。

二、存在的問題

1.經濟處罰手段力度不足

河道非法采砂屢禁不止的最大原因是違法成本太低。非法采砂行為最多違反相關行政管理條例，并不構成刑事犯罪。根據《安徽省河道采砂管理辦法》第二十九條規定，擅自在河道管理范圍內采砂者，由市、縣人民政府水行政主管部門或省水工程管理單位責令即刻停止違法行為，沒收違法所得，并處以5000元以上20000元以下經濟處罰；情節嚴重者，處以20000元以上50000元以下經濟處罰。據調查，除去人工、油耗、機器損耗等成本，小型采砂泵船工作一夜的利潤為五六千元，大型采砂泵船的利潤可達兩三萬元甚至更多。

數額較低的經濟處罰對于非法采砂帶來的高額利潤可謂杯水車薪，非法偷采行為在巨大利益驅使下，非法采砂現象屢禁不止。在巨額利潤的吸引下，更多的非法采砂船主、非法營運船主、非法砂石場主參與其中，久而久之形成非法采砂灰色產業鏈，每個環節巨大的利潤促使參與者環環相扣，層層包庇。

2.沿淮采砂管理建設開展不足

2014年以來，安徽省持續對非法采砂進行高壓嚴打，淮河干流采砂船只由年初的1739條減少到目前的995條，首次減少到千條以下。究其原因，減少的涉砂船只部分逃竄到了支流潁河、渦河以及史河（河南省），另一部分逃竄到河南、江蘇省境內河段。造成這種現象是由于潁河渦河、史河地區原來采砂管理任務不重，“四個專門”（專門管理機構、專門執法隊伍、專門執法裝備、專門執法經費）建設缺失。

“四個專門”建設的缺失，造成管理機構不專、執法隊伍松散，執法裝備不足、執法經費不夠。打擊與整治非法采砂仍停留在以文件傳達文件、會議傳達會議的形式上。由于淮河河道沿線長，僅靠淮河支隊三個大隊難以實現全天候的監管，導致夜間非法偷采頻頻發生。尤其是跨省、跨市邊界水域，非法采砂船只兩邊流竄，各地執法人員僅將其驅離本轄區或進行罰款，并無更好的懲治手段，無法從根本上治理非法采砂。

3.“三無船只”取締難

根據2009年頒布的《安徽省河道采砂管理辦法》第十三條和2013年頒布的《安徽省淮河河道采砂管理規定》第十一條，淮河河道采砂實行許可制度。即在安徽省內各河道內從事采砂經營活動，都須持有河道采砂許可證。但淮河干流除2014年4月在淮南洛河洼可采區試采的4條采砂船具有合法許可外，其余所有采砂船只均為三無船只（指無船名船號、無船舶適航證書、無船籍港的船舶），不具備采砂資格。此類非法船只難以取締的原因是多方面的：一是當地政府對非法采砂的危害性認識不夠，對于指導采砂管理工作有畏難情緒；二是未能開展與船舶主管部門（航道、海事）的協同管理工作；三是鄉鎮政府中利益相關者在執法前通風報信，當地惡勢力有暴力抗法行為；四是監管人員執法手段單一，處罰力度不夠，缺乏強制力，無法對非法采砂現象形成震懾；五是沿淮建筑市場砂石需求量大，對非法采砂行為的猖獗也起到了一定的推動作用。

4.執法成本高，缺乏長效管理

據不完全統計，沿淮六市人民政府在2012年至2014年10月期間，共出動執法人員205109人次，執法船22643艘次，執法車輛29106車次，查獲非法涉砂船只13881艘次，拆除采砂機具19365臺（套），聯合執法4104次，罰款1475.35萬元。在耗費了大量的人力、物力打擊非法采砂后，非法采砂仍屢禁不止，成效甚微。

5.執法主體不明確，行政問責制落實難

淮河采砂管理行政問責制尚未形成具有強制力的法律法規，僅以規定和條例的形式出現，沒有約束力度，也未能引起地方政府重視，缺乏完善的監督機制。從淮河近年采砂管理情況來看，雖然《安徽省淮河河道采砂規定》明確了各有關部門的職責，也在媒體上公布了采砂管理責任單位和責任人，但在實際工作中相互推諉和不作為現象普遍存在，造成各部門都可以管、各部門都不想管的局面。

三、建議與對策

1.加強思想認識，進一步嚴格落實地方行政首長負責制

落實地方行政首長負責制是做好采砂管理工作的關鍵，也是重要保障。主要領導應充分認識河道采砂管理的重要性，認真學習、宣傳和貫徹實施《安徽省淮河河道采砂規定》，要切實加強領導河道采砂管理工作，嚴格落實地方政府行政首長負責制，落實責任追究制。按照《規定》做好淮河的組織、協調和監督檢查工作。

2.落實責任追究制，確保各項工作有序開展

落實責任追究制就是落實管理職責內容，明確管理工作范圍，是確保采砂作業、通航、防洪安全，確保執法隊伍和人員安全，確保社會治安穩定，確保實現河道采砂管理工作依法、科學、有序目標的最重要環節。沿淮市、縣人民政府有關部門應當按照《規定》第五條的職責分工認真履行職責。水行政主管部門應利用媒體加大本區域《規定》的宣傳力度，使沿淮鄉鎮群眾加深了解河道非法采砂的危害性以及嚴重性，做好采砂管理和監督檢查工作；公安機關應切實按照《規定》加強水上治安管理工作，依法打擊河道采砂活動中的違法犯罪行為，保障河道采砂執法安全；交通運輸（航道、海事）主管部門應按照《規定》依法打擊資質不全者從事采砂、運砂作業的違法行為，堅決取締“三無”營運船舶；船舶行業主管部門應按照《規定》切實履行好職責，依法打擊為非法采砂船舶提供改造、修理的造船廠和流動修造船；監察機關應按照《規定》加強對采砂管理中的失職、瀆職行為進行責任追究。

3.加強監督檢查，進一步嚴格推進行政問責制的落實力度

加強推進行政問責制是做好采砂管理的前提和保證，沿淮各地人民政府有關部門應按照《規定》第五條的職責分工，各司其職，共同做好河道采砂管理工作。各級水行政主管部門要切實履行職責，加強河道采砂管理和監督檢查。同時要從領導責任、管理責任、直接責任、間接責任等一層層簽訂責任狀，實施層次管理，提高行政官員的政治責任心，為河道采砂管理提供責任追究上的保障。進一步加快問責啟動程序、問責機制制度化進程，完善行政問責標準對淮河河道采砂管理將起著十分重要的保證作用。

4.加強監管，進一步嚴格落實集中停靠點管理辦法

拆除涉砂船舶非法采砂機具，落實集中停靠點管理辦法是從源頭上遏制非法采砂的有效手段。沿淮各地人民政府應嚴格按照2014年2月28日安徽省水利廳出臺的《長江淮河干流安徽段采砂船舶集中停靠點設置及管理辦法》嚴加看管采砂船舶，對私自安裝采砂機具的，要發現一起處理一起。要始終保持對淮河河道采砂的高壓嚴打態勢，讓非法采砂船只無處躲藏，無利可圖。同時要加大對拆除涉砂船舶非法采砂機具的拆除力度，制定詳細的時間表和進度圖。并督促地方政府關閉沿淮非法小型船舶修造廠，嚴禁給涉砂船舶進行設備維修和加工。

5.加強聯合執法，進一步綜合執法能力

加強聯合執法是遏制非法采砂的必要手段，沿淮各地應按照《規定》第十六條的規定簽訂邊界共管協議，加強河道采砂的協調和配合。各職能部門應按照職責分工，各司其職，相互配合，要加強對重點水域、重點河段和重點時段的布控與巡查，發現一起，處理一起，從源頭上進行遏制。并堅持陸治水打的原則，加強對非法運砂船和非法砂場的查處與整治力度，依法進行懲處。同時要積極推進安徽省非法采砂判罪入刑工作，遏制非法采砂的囂張氣焰，改變過去非法采砂查而不怕、罰而不絕、拘而不止的局面。為依法規范淮河安徽段涉砂船舶的管理，有效遏制采砂、運砂以及銷砂等各類涉砂違法犯罪活動提供法律上的保證。

6.做好疏堵結合，加快推進可采區以及采砂許可工作

疏堵結合，方能長治久安。目前淮河僅有一處試采區，且推進速度比較緩慢，也不夠規范，滿足不了市場需求。因而沿淮各地要積極探索河道采砂管理新模式，不等不靠，調整改變工作思路，可借鑒其他省采砂管理的成功經驗進行試點，并結合安徽省行蓄洪區調整改造施工開展工程性采砂。要盡快出臺《安徽省淮河干流河道采砂許可實施辦法》和《安徽省淮河干流采砂現場監督管理辦法》，以便推進可采區采砂許可工作，解決市場對河砂的剛性需求。要通過加強采砂管理工作，規范河道采砂秩序，維護河勢穩定，切實保障工程安全，促進全省經濟社會穩步發展

（作者單位：安徽省淮河河道管理局233000）