英國(guó)《水政策白皮書(shū)——生命之水》改革亮點(diǎn)及啟示

金 海，夏 朋，劉 蒨

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

一、白皮書(shū)發(fā)布的背景

根據(jù)一些學(xué)者和機(jī)構(gòu)對(duì)英國(guó)水資源供需情況、水環(huán)境及水務(wù)部門(mén)運(yùn)行狀況進(jìn)行的調(diào)查和評(píng)估，英國(guó)水管理盡管取得了顯著成效，但是仍面臨一系列新的挑戰(zhàn)，需要對(duì)現(xiàn)行的水管理體系，特別是水務(wù)行業(yè)的結(jié)構(gòu)、法律及監(jiān)管框架進(jìn)行重新審視，加強(qiáng)水務(wù)企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)與合作，鼓勵(lì)創(chuàng)新，以保障供水安全和提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，同時(shí)進(jìn)一步改善水環(huán)境。

1.現(xiàn)行取水許可制度不能滿(mǎn)足英國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)需要

主要問(wèn)題是部分流域的取水量過(guò)高，超過(guò)10%的河流的取水水平已經(jīng)對(duì)一些自然保護(hù)區(qū)或流域的生態(tài)健康造成破壞。此外，取水價(jià)格未能反映水資源的供需競(jìng)爭(zhēng)狀況和真實(shí)價(jià)值。英國(guó)目前對(duì)取水許可交易的監(jiān)管十分嚴(yán)格，無(wú)取水年限的許可證在交易后均變?yōu)橛袝r(shí)間期限的許可證，使得相當(dāng)一部分許可證持有者寧肯閑置許可證，也沒(méi)有動(dòng)力進(jìn)行交易，這種嚴(yán)格的監(jiān)管制度無(wú)法激勵(lì)缺水者以最低的成本應(yīng)對(duì)氣候變化風(fēng)險(xiǎn)，阻礙了取水許可證交易，影響了水資源的高效利用，不利于應(yīng)對(duì)未來(lái)水資源及水環(huán)境的變化。

2.對(duì)日益加重的水污染仍缺乏有效解決方案

局部地區(qū)水污染問(wèn)題嚴(yán)重，農(nóng)村面源污染、城市面源污染等問(wèn)題仍缺乏有效解決方案，例如城市道路排水和農(nóng)田排水，洗滌劑、殺蟲(chóng)劑等化學(xué)污染物，化糞池以及廢棄金屬礦山等。水污染和過(guò)度取水兩大問(wèn)題相互疊加，影響了河流水質(zhì)和水環(huán)境，水資源保護(hù)面臨較大壓力，目前英國(guó)僅有1/4的水域生態(tài)狀況良好。

3.不同涉水規(guī)劃間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性不足

英國(guó)水資源管理及水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)針對(duì)不同的涉水領(lǐng)域分別制定了獨(dú)立的規(guī)劃，并且不同規(guī)劃的期限有所不同，例如英格蘭10個(gè)流域制定的流域管理規(guī)劃周期為6年，水務(wù)公司編制的水資源管理計(jì)劃周期為25年，政府抗旱計(jì)劃周期為3.5年，水務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)水務(wù)公司的價(jià)格評(píng)審周期為5年。這些規(guī)劃和計(jì)劃內(nèi)容密切相關(guān)，但相互之間缺乏足夠的協(xié)調(diào)，對(duì)水務(wù)公司制訂其年度商業(yè)計(jì)劃帶來(lái)了一定的壓力。為增強(qiáng)水行業(yè)對(duì)投資者的吸引力，鼓勵(lì)水務(wù)企業(yè)提供更為完整的供水計(jì)劃和更好的服務(wù)質(zhì)量，亟須對(duì)各部門(mén)制定的涉水規(guī)劃進(jìn)行協(xié)調(diào)和整合。

4.氣候變化及未來(lái)用水結(jié)構(gòu)變化將給水管理帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)

根據(jù)預(yù)測(cè)，在氣候變化的影響下，未來(lái)英國(guó)平均氣溫將會(huì)升高，夏季平均降水將會(huì)減少，干旱天氣可能會(huì)更加頻繁。隨之而來(lái)的是水環(huán)境將面臨巨大壓力，例如水位下降、水質(zhì)惡化、生物多樣性降低等，進(jìn)而增加供水成本，產(chǎn)生更多環(huán)境影響，水資源供需管理和水環(huán)境管理任務(wù)將更為艱巨。

同時(shí)，根據(jù)預(yù)測(cè)，英格蘭未來(lái)人口將持續(xù)增加，并且增加的人口有可能集中在目前供水壓力最大的地區(qū)。在人口增長(zhǎng)的背景下，核心家庭數(shù)量的不斷增加將會(huì)進(jìn)一步拉高用水需求。預(yù)計(jì)到2020年，英國(guó)生活用水需求將增加5%左右，到2050年將增加35%，這對(duì)水務(wù)行業(yè)的保障能力提出了更高的要求，如提供更為穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的供水服務(wù)，對(duì)現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維修和改造，新建更多的供水及污水處理設(shè)施等。

二、白皮書(shū)的主要內(nèi)容

1.改革取水許可制度，保障供水安全

改革取水許可制度的主要目的是減少過(guò)度取水，重新評(píng)估水的價(jià)值，以滿(mǎn)足未來(lái)可能增加的用水需求，保障供水的安全性、可持續(xù)性和適應(yīng)性。主要措施是通過(guò)逐步換發(fā)新的取水許可證向新的取水許可制度過(guò)渡。

取水許可制度的改革方向是提高取水價(jià)格，以更好地反映水資源的價(jià)值、稀缺性及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值；改革取水許可交易規(guī)則，明確交易程序，提高可用于交易的取水量，減少交易壁壘，提供平均交易價(jià)格、交易量和交易位置等市場(chǎng)信息，促進(jìn)潛在的取水許可交易，促使現(xiàn)有的取水許可證發(fā)揮更大作用，從而推動(dòng)水資源的高效利用；擴(kuò)大監(jiān)管范圍，通過(guò)更換許可證的方式，逐步將過(guò)去沒(méi)有期限的取水許可逐步轉(zhuǎn)換為有期限和期限較短的取水許可，公正公平地對(duì)待所有取水者；在新許可中引進(jìn)水量調(diào)控措施，即“停止取水流量或停止取水水位條款”，加強(qiáng)政府對(duì)取用水總量的控制能力，以便能夠靈活地應(yīng)對(duì)水資源供求變化，并滿(mǎn)足環(huán)境用水需求。

由于英國(guó)現(xiàn)行的取水許可制度是由土地及水的私有制逐步發(fā)展形成的，改革面臨著相當(dāng)大的阻力。因此，白皮書(shū)承諾新的取水許可證會(huì)考慮現(xiàn)存的許可證及實(shí)際用水量，并將根據(jù)供水總量進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，但是政府不會(huì)向因改革而受損的個(gè)體進(jìn)行補(bǔ)償。同時(shí)，政府鼓勵(lì)水行業(yè)投資，新的取水許可制度將盡可能地降低對(duì)投資者的阻礙。

2.采取多種措施，解決過(guò)度取水和水污染問(wèn)題

針對(duì)過(guò)度取水問(wèn)題，白皮書(shū)提出了多種解決途徑，具體包括：采取工程措施，在流域管理規(guī)劃中提出行動(dòng)方案，持續(xù)開(kāi)展水生態(tài)環(huán)境恢復(fù)項(xiàng)目——“恢復(fù)可持續(xù)取水”；改革對(duì)水務(wù)公司的監(jiān)管機(jī)制，將恢復(fù)可持續(xù)取水的公司解決方案納入價(jià)格評(píng)審過(guò)程，激勵(lì)其在供水時(shí)充分考慮環(huán)境影響，采取可持續(xù)取水方式；利用取水費(fèi)對(duì)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)行動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)償；通過(guò)反向拍賣(mài)，政府從許可證持有者手中回購(gòu)可能對(duì)環(huán)境造成損害的取水許可證；自2012年開(kāi)始，政府考慮在不給予補(bǔ)償?shù)那闆r下，采取強(qiáng)制措施撤銷(xiāo)或變更對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害的取水許可證。

針對(duì)水污染問(wèn)題，白皮書(shū)強(qiáng)調(diào)應(yīng)從源頭進(jìn)行污染治理，核心是以流域?yàn)榛A(chǔ)，與地方污染者、受益者及相關(guān)方就目標(biāo)及行動(dòng)方案進(jìn)行討論，在考慮各方建議的基礎(chǔ)上，采取包括激勵(lì)、生態(tài)服務(wù)付費(fèi)以及加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測(cè)等在內(nèi)的各種行動(dòng)，解決農(nóng)業(yè)面源污染、私營(yíng)廢水處理設(shè)施、廢棄金屬礦山以及城市面源污染等污染問(wèn)題。

3.加強(qiáng)規(guī)劃間協(xié)調(diào)，應(yīng)對(duì)未來(lái)挑戰(zhàn)

為應(yīng)對(duì)氣候變化及人口增長(zhǎng)帶來(lái)的水資源壓力，使水務(wù)行業(yè)得到更好的發(fā)展，為用水戶(hù)提供更好的服務(wù)，獲得更好的環(huán)境效益，白皮書(shū)指出應(yīng)立即采取行動(dòng)，加強(qiáng)各規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系與合作，將流域管理規(guī)劃、水資源規(guī)劃?rùn)C(jī)制、價(jià)格評(píng)審、抗旱規(guī)劃等水資源規(guī)劃協(xié)調(diào)起來(lái)，并且讓水務(wù)企業(yè)也參與到水務(wù)部門(mén)的規(guī)劃中，以提高整個(gè)行業(yè)的適應(yīng)能力。

同時(shí)，政府希望水務(wù)公司在其年度供水計(jì)劃中充分考慮氣候變化的最新研究成果、水資源緊缺及環(huán)境破壞問(wèn)題、與周邊公司的水量交易以及節(jié)水問(wèn)題。

4.鼓勵(lì)行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)，提升水務(wù)行業(yè)整體服務(wù)水平

為提高英國(guó)水務(wù)行業(yè)的整體服務(wù)水平，白皮書(shū)提出三項(xiàng)關(guān)鍵措施。

①為低收入家庭提供更為優(yōu)惠的水費(fèi)，解決其水費(fèi)支付壓力。針對(duì)部分家庭無(wú)力承擔(dān)供水及污水處理費(fèi)用的問(wèn)題，白皮書(shū)鼓勵(lì)水務(wù)公司設(shè)計(jì)并實(shí)施優(yōu)惠水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，更好地平衡用戶(hù)間的交叉補(bǔ)貼。為協(xié)助和激勵(lì)水務(wù)公司積極采取行動(dòng)，政府還發(fā)布了相關(guān)的指導(dǎo)原則，以促進(jìn)水務(wù)公司為所有具有水費(fèi)支付困難的顧客提供支持。

②資助水務(wù)公司，直接減免西南地區(qū)家庭部分水費(fèi)。由于水務(wù)私有化改革決策實(shí)施過(guò)程中的歷史原因，英國(guó)西南地區(qū)的水費(fèi)一直居全國(guó)之首，利用市場(chǎng)方式解決這一問(wèn)題比較困難。為解決這一問(wèn)題，白皮書(shū)承諾政府將對(duì)全部用水戶(hù)直接提供補(bǔ)貼，在一定期限內(nèi)每戶(hù)每年減免50英鎊水費(fèi)。

③改革商業(yè)用水戶(hù)市場(chǎng)，提高行業(yè)投資吸引力，擴(kuò)大水務(wù)行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)。針對(duì)水務(wù)行業(yè)天然的壟斷性質(zhì)，為維護(hù)用水戶(hù)權(quán)益，提高行業(yè)效率，保持行業(yè)的合理利潤(rùn)和穩(wěn)定性，吸引足夠的投資，白皮書(shū)提出一系列改革計(jì)劃。主要包括：降低非家庭用水戶(hù)變更供水公司的門(mén)檻，過(guò)去只有年用水量超過(guò)5萬(wàn)m3的大客戶(hù)才能夠改變供水公司，目前已通過(guò)立法將這一閥值降低到每年0.5萬(wàn)m3，從而使能夠自行選擇供水公司的顧客數(shù)量從2 200位左右增加到約26 000位，擴(kuò)大了市場(chǎng)規(guī)模；降低供水市場(chǎng)服務(wù)供應(yīng)鏈上游的準(zhǔn)入門(mén)檻，增強(qiáng)供應(yīng)鏈上游的競(jìng)爭(zhēng)程度。

5.促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展

為了應(yīng)對(duì)供水及排水壓力，白皮書(shū)強(qiáng)調(diào)供水和廢水處理是國(guó)家重要基礎(chǔ)設(shè)施，政府應(yīng)在保障基礎(chǔ)設(shè)施供給方面發(fā)揮更大的作用，需要持續(xù)加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，以確保能夠提供可持續(xù)的供水和廢水處理服務(wù)，支撐經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。

由于排水管網(wǎng)及處理系統(tǒng)對(duì)于水環(huán)境的重要作用，白皮書(shū)特別提出加強(qiáng)排水及污水處理系統(tǒng)建設(shè)方面的政府決策及政策建議。主要內(nèi)容包括：通過(guò)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式整合現(xiàn)有的小型私營(yíng)污水管網(wǎng)，從2011年10月份開(kāi)始將私營(yíng)污水渠的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給供水和污水處理公司，以對(duì)排水系統(tǒng)進(jìn)行綜合管理，解決包括堵塞在內(nèi)與所有權(quán)管理有關(guān)的一系列問(wèn)題；從2000年到2008年，英格蘭和威爾士只有1%的公共排水系統(tǒng)進(jìn)行了維修，按照這一速度計(jì)算，至少要經(jīng)過(guò)800年才能將全部系統(tǒng)維修改造完畢，而倫敦污水渠的平均壽命僅63年，因此為保證排水系統(tǒng)的正常運(yùn)行，水務(wù)公司應(yīng)保持甚至提高對(duì)現(xiàn)有排水系統(tǒng)維修改造的投資額度；聯(lián)合相關(guān)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)排水系統(tǒng)規(guī)劃的戰(zhàn)略性；鼓勵(lì)模擬天然排水系統(tǒng)，建設(shè)“可持續(xù)排水系統(tǒng)”，該系統(tǒng)包括一系列措施，旨在盡可能地模仿天然排水系統(tǒng)及其各種優(yōu)點(diǎn)，包括提供棲息處、過(guò)濾污染物、補(bǔ)給地下水以及減緩流速等。

三、啟示與建議

1.加快完善取水許可制度，為水權(quán)確權(quán)奠定基礎(chǔ)

英國(guó)取水許可制度經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展歷程，其特點(diǎn)是先有了濱岸水權(quán)制度，再逐步建立起取水許可制度。近年來(lái)的趨勢(shì)是政府對(duì)取水許可的調(diào)控能力逐步強(qiáng)化，政府使用贖買(mǎi)和限制水權(quán)年限及范圍的方式實(shí)現(xiàn)了從私有水權(quán)向許可水權(quán)的平滑過(guò)渡，并鼓勵(lì)新用戶(hù)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制獲得取水許可，以促進(jìn)水資源的節(jié)約保護(hù)和在不同行業(yè)的合理分配。在總量控制方面，環(huán)境署首先根據(jù)各流域的環(huán)境流量需求計(jì)算得到可分配水量，然后再根據(jù)各流域可分配水量對(duì)取水許可證進(jìn)行統(tǒng)一管理，以滿(mǎn)足流域的環(huán)境流量要求，實(shí)現(xiàn)流域的可持續(xù)發(fā)展。英國(guó)取水許可制度特別強(qiáng)調(diào)環(huán)境影響評(píng)估，不僅申請(qǐng)人需要提供必要的證明材料，審批機(jī)構(gòu)也將對(duì)取水的環(huán)境影響和第三方影響進(jìn)行技術(shù)評(píng)估，以確保取水不會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。

從英國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，水權(quán)制度改革需要以歷史為基礎(chǔ)，許可水權(quán)及其交易能夠?qū)崿F(xiàn)水資源可持續(xù)利用，確保公正公平和高效用水。在我國(guó)未來(lái)水權(quán)制度改革過(guò)程中，應(yīng)采取因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)的策略，要在用水格局現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上審慎推進(jìn)。應(yīng)以流域可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，明確流域生態(tài)環(huán)境流量，擴(kuò)大取水許可的覆蓋范圍，解決多部門(mén)多層次發(fā)證等問(wèn)題。

2.理順?biāo)畡?wù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，廣泛吸引社會(huì)資本進(jìn)入水務(wù)行業(yè)

英國(guó)是水務(wù)行業(yè)私有化的典型國(guó)家，其水務(wù)私有化改革的關(guān)鍵是建立一個(gè)比較完善的水務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管體系，包括經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管以及飲用水水質(zhì)監(jiān)管，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)相互獨(dú)立，各司其職。該監(jiān)管體系的核心在于水價(jià)形成機(jī)制、比較競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、消費(fèi)者利益保護(hù)機(jī)制。英國(guó)水務(wù)行業(yè)當(dāng)前改革的重點(diǎn)是力圖通過(guò)降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，進(jìn)一步提高該行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)水平，吸引更多社會(huì)資本進(jìn)入水務(wù)行業(yè)，從而防止壟斷的形成，提高企業(yè)服務(wù)水平。

我國(guó)水務(wù)行業(yè)改革應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面：一是消除壟斷，完善水務(wù)企業(yè)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，創(chuàng)建和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大供水服務(wù)市場(chǎng)規(guī)模；二是盡快完善水價(jià)形成機(jī)制，對(duì)水務(wù)企業(yè)的供水或污水處理結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，建立市場(chǎng)導(dǎo)向的用水合理定價(jià)機(jī)制，促使水價(jià)能夠?qū)崿F(xiàn)全成本回收，允許用水大戶(hù)同水務(wù)企業(yè)進(jìn)行價(jià)格談判；三是盡快完善行業(yè)監(jiān)管體系，完善對(duì)水務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)管、環(huán)境監(jiān)管及水質(zhì)監(jiān)管，特別是三者之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

3.加強(qiáng)部門(mén)間協(xié)調(diào)與相關(guān)利益者的參與，形成水資源保護(hù)的整體合力

英國(guó)水資源保護(hù)與管理是在國(guó)家環(huán)境管理框架下，采取水質(zhì)規(guī)劃、環(huán)境排放許可以及監(jiān)測(cè)評(píng)估相結(jié)合的管理體系。目前，英國(guó)水資源保護(hù)改革的重要方向是強(qiáng)調(diào)以流域?yàn)榛A(chǔ)，鼓勵(lì)相關(guān)利益主體積極參與，這能夠有效地倡導(dǎo)社會(huì)各界共同參與水環(huán)境保護(hù)，降低監(jiān)管成本。同時(shí)，水資源保護(hù)管理改革還將擴(kuò)大生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)范圍，督促相關(guān)污染主體積極采取行動(dòng)，保護(hù)水生態(tài)環(huán)境。

我國(guó)目前水量管理和水質(zhì)管理間的協(xié)調(diào)機(jī)制仍有待于進(jìn)一步完善，水環(huán)境管理仍然缺乏鼓勵(lì)社會(huì)參與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)方面的相關(guān)制度。因此，應(yīng)強(qiáng)化不同部門(mén)和機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作關(guān)系，加強(qiáng)水量與水質(zhì)的綜合管理，鼓勵(lì)相關(guān)利益主體積極參與水環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)付費(fèi)原則。