新疆牧區水利建設現狀與發展思考

王金魁，潘云生 ，徐 冰

（1.新疆維吾爾自治區農牧區水利規劃總站，830000，烏魯木齊；2.水利部農村水利司，100053，北京；3.中國水利水電科學研究院牧區水利科學研究所，010020，呼和浩特）

新疆的牧區水利事業在相當長的時間里基本處于緩慢發展階段，項目數少，單項和總投資較低，建設水平不高，布置分散。2000—2010年的10年間，新疆的牧區水利事業開始平穩發展，以規劃等項目前期工作為主，每年的項目基本穩定在10項左右，單項投資平均在200萬元，主要為田間工程，并開始示范與推廣高效節水技術。進入21世紀的第2個10年后，隨著中央和自治區專項投入力度不斷加大，新疆的牧區水利事業迎來了快速發展時期，多年想建而未建的牧區水源工程得以開工建設，與水源工程相配套的骨干水利工程項目先后上馬，以水源和骨干配套工程為主，總投資、單項投資均大幅度提升，項目多，覆蓋面廣，涉及新疆大部分縣市，取得了良好的經濟社會與生態效益，牧區水利實現了跨越式發展。

一、主要經驗與做法

1.科學定位牧區水利發展目標任務

根據新疆特殊的地理及社會因素，新疆牧區水利建設始終緊密圍繞草原生態保護、邊疆穩定、牧民定居、畜牧業發展等事關新疆發展穩定的全局工作，遵循中央關于水利改革發展的方針政策，積極踐行可持續發展的治水思路，科學定位發展目標與任務。即以保護和改善草原生態為基本目標，以合理開發、優化配置、保護水資源為核心，以節水灌溉飼草料地建設為重點，建立保護牧區草原生態和促進經濟社會可持續發展的牧區水利支撐體系。

2.科學規劃保障牧區水利可持續發展

新疆牧區水利發展歷來堅持規劃先行，始終強調規劃統籌，發揮規劃指導性作用，維護規劃權威性。20世紀90年代開始，就開展了牧區水利規劃編制。自2003年以來，先后完成了 《草原生態保護水資源保障規劃》《2010—2020年自治區牧區水利規劃實施方案》《自治區“定居興牧”水源工程建設規劃》《自治區“定居興牧”骨干水利工程建設規劃》，明確了牧區水利發展的原則、總體布局和建設重點。規劃要求牧區水利建設項目實施中必須依照各流域規劃進行水資源的合理配置，嚴格執行總量控制、定額管理，確保生態用水，避免造成新的流域生態問題。科學的規劃為新疆牧區水利可持續健康發展提供了堅實保障。目前已按照水利部技術大綱的要求，完成了《新疆牧區水利發展規劃》編制。

3.因地制宜探索特色發展模式

新疆地域遼闊，各地區自然社會情況不盡相同，牧區水利建設緊密結合各地牧區自然條件、畜牧業生產方式、民族習慣等，始終堅持優先利用地表水、充分保護地下水的原則，因地制宜，重點推廣應用襯砌渠道灌溉、地表水滴灌等多種節水灌溉技術，靈活采用專業灌溉組織管理、水管站管理等多種建設與管理模式，著力培植示范戶、示范區，通過示范帶動，逐步發展。

4.創新機制拓展牧區水利投資渠道

在堅持牧區水利公益性質和政府主導原則的同時，新疆積極創新牧區水利投入及建設機制。2010年，在國家沒有投資渠道的情況下，采取企業冠名無償援建，國家、地方、受益區多渠道籌措資金的創新方式，啟動了新疆“定居興牧”水利工程。采取頂層設計、高位推進的方式創新牧區水利建設機制，由自治區政府主導，多部門協作，各環節無障礙運作，高效能運轉，從前期準備、立項審批、環評、土地使用、林地征占用、林木采伐、移民搬遷、稅收、占地、草場補償、工程竣工驗收等多方面給予特殊優惠政策，保障“定居興牧”水利工程快速、有序推進，為大面積開展節水灌溉飼草地建設提供了堅實的水源保障。

5.積極探索實踐高效節水灌溉技術的推廣運用

隨著新疆農業高效節水建設的不斷深入推進，在農區廣泛使用田間高效節水技術的同時，牧區也已經開始在玉米、苜蓿等飼草飼料大田作物試驗推廣滴灌技術，并取得成功，其節水、節勞、增產、增效成效顯著。

二、存在的問題

1.牧區灌溉飼草料地建設投入不足

新疆是我國經濟社會發展相對落后的少數民族聚居區，自然條件惡劣，干旱少雨，土壤貧瘠。由于歷史原因，新疆牧區水利基礎建設投入少，欠賬較多。2001年以來，依托牧區水利示范項目（94個）共安排建設資金18 976.22萬元，發展節水灌溉飼草料地面積 35.71萬畝（15畝=1hm2，下同）。與農田水利建設相比，牧區節水灌溉飼草料地投入嚴重不足，單個項目投資僅200余萬元，畝均投資不足550元。由于資金限制，導致項目建設標準低，規模較小（多在2 000~3 000畝左右），無法集中連片，難以發揮規模效益。此外，由于牧區多處于欠發達地區，牧民居住分散，縣市資金配套（約占項目投資的1/3）和牧民投工投勞能力較差，為完成建設目標，一些縣（市）只能將項目安排在具有一定經濟實力、又有發展需求的牧業大戶或公司，導致牧民不能普遍受益。

2.灌溉飼草料地建設配套政策不健全

當前，新疆牧區灌溉飼草料地建設多與“定居興牧”項目相結合。牧區水利工程在前期工作、項目審批、組織招標投標、工程實施、監理、工程質量及驗收等方面已形成較為完善的管理體系，但與之配套的相關政策尚不健全。如牧民定居后新劃分的灌溉飼草料地和原有天然草地的歸屬及置換問題尚待進一步明確，部分牧民新增灌溉飼草料地后并未退還原有天然草地，導致出現灌溉草地面積增加，禁牧、休牧天然草原面積并未減少的現象。此外，由于缺乏政策引導和制約，部分地區仍存在擅自改變灌溉草地用途或種植農作物的現象。

3.涉農項目整合力度不夠

牧區水利是促進草原生態保護、保障牧民增收的措施之一，需要多學科、多部門、多技術的綜合集成，優化配套。隨著牧區灌溉飼草料地效益的凸顯，各地方政府對牧區水利工程建設高度重視。然而，由于認識的局限，某些地區仍存在重牧區水利建設、輕項目整合的現象，未能將發改、國土、農業、林業、畜牧、農機等涉農資金有效整合，導致灌溉飼草料地水利工程建設標準高，圍欄、土地平整、農機、農藝等技術的配套措施滯后，牧區種植水平不高，田間管理粗放，飼草料單產相對較低，工程不能發揮最大效益。

4.牧區水利科研與技術應用推廣水平滯后

因特殊的自然地理及人文因素影響，新疆牧區水利科研和技術應用水平與灌溉農業相比較為滯后。牧區水利科研工作尚未形成系統體系，工程規劃設計、運行管理技術參數、經濟指標多來自生產經驗的總結，針對不同牧區自然地理特點的灌溉飼草料作物的需水量、灌溉制度的科研及牧草高效節水灌溉技術、設備應用和技術集成（如灌溉技術、管理技術、農藝技術等集成）明顯不足。此外，多數牧民剛從游牧方式轉變為定居，灌溉飼草料地種植與管理技能欠缺，針對性的技術培訓、示范、推廣尚顯薄弱，難以適應新時期草原畜牧業發展的客觀需求。

三、發展思考

1.切實增加牧區節水灌溉飼草料地建設投入

根據已完成的新疆農牧業節水發展規劃，“十二五”“十三五”期間擬新增灌溉飼草料地面積410余萬畝。目前水利部組織實施的牧區水利示范項目中，每年國家投資僅2000余萬元，難以滿足節水灌溉飼草料地發展需要。2010年實施的“定居興牧”水利工程，以水源工程和骨干配套工程為主。就全疆而言，尚有部分水源工程、骨干配套工程和大量田間工程需要建設。建議國家繼續增加對新疆牧區水利建設的投入，同時在政策、技術上給予傾斜和支持，以保證牧區節水灌溉飼草料地建設資金，實現草原生態保護目標。

2.完善草原管理體系，改變畜牧業生產方式

在嚴格執行《自治區〈草原法〉實施辦法》《基本草原保護條例》《西部天然草原植被恢復建設與保護項目管理辦法》《禁牧、休牧管理辦法》等法律法規的同時，按照《國務院關于草原生態保護若干問題的意見》進一步完善水草資源管理利用制度體系，盡快出臺灌溉飼草料地建設涉及的土地所有權、使用權和管理權等政策，明確已定居牧民獲得的灌溉飼草料地的歸屬及與原有天然草地的置換問題，限定灌溉飼草料地的土地用途及種植結構。各地根據實際情況，采取切實可行的強制性政策措施，嚴格控制草原牲畜總量，調整半農半牧區以及農區的種植業結構，改變農區牲畜在牧區寄放的畜牧業生產方式，切實減輕牧區天然草場放牧壓力。

3.加大資金整合力度，發展高標準灌溉飼草料地

全面整合牧區水利示范項目、自治區高效節水補助資金項目、中央小農水重點縣項目、國家退牧還草項目、土地整理項目等各類涉農、涉牧資金，借助農區現代農業的建設經驗，研發推廣牧草滴灌等高效節水灌溉技術，加強高產飼草料品種引進推廣，進行路、田、林配套建設，率先在伊犁哈薩克自治州、塔城地區、阿勒泰地區、巴音郭楞蒙古自治州等地區建立一批高標準的節水灌溉飼草料地示范區，為新疆高標準規模化灌溉飼草飼料地發展提供建設、管理樣板和經驗，促進新疆畜牧業的轉型升級。

4.加強牧區水利科研及技術應用推廣

針對新疆地域遼闊、氣候多變的特點，建議加強草地節水灌溉試驗基地和技術監測網點建設，重點對干旱條件下牧草需水量與灌溉制度、不同節水灌溉工程規劃設計參數、節水技術適用性評價、灌溉草地建設管理機制體制、牧區灌溉草地發展模式等進行系統研究。針對不同區域飼草料地生產實際加大先進灌溉、管理技術的推廣應用，盡快形成具有鮮明區域特色、易于被牧民接受和掌握的牧區高效節水灌溉飼草料地發展模式并進行示范推廣。將基層水利技術服務體系建設納入牧區水利規劃，有效解決縣及縣以下水利技術服務體系投入不足、建設滯后、人才短缺等問題。通過技術咨詢、培訓、講座等方式，提高牧民生產技能，增強節水意識，轉變生產方式。