關于深化水管體制改革的幾點思考

陳復信

關于深化水管體制改革的幾點思考

陳復信

十年來，沂沭泗局直管工程面貌發生了巨大變化，工程效益、生態效益、社會效益體現了水利工程管理體制改革和工程管理工作的巨大成績。但現狀絕不是改革的結束和最終狀態，對此我們必須有清醒的認識。總結過去的改革實踐，認識要超前，思路要清晰，措施要可行，實施要穩妥。深化水管體制改革不能照搬其他單位的做法，必須在深刻理解各項相關政策精髓的基礎上，結合沂沭泗局現有的基礎和條件，統籌兼顧，切不可急躁冒進，也不能因循守舊。

一、明確兩個定位

1.從事業單位分類改革的角度，深化對水管單位分類定性的認識

目前，沂沭泗局所屬各水管單位按照所管水利工程的類型定性為事業單位；同時具有在指定范圍內《防洪法》第七章規定的行政處罰和行政措施等行政管理職能。按照事業單位分類改革相關政策規定，部分承擔行政職能的事業單位要認真梳理職能，將屬于政府的職能劃歸相關行政機構；職能調整后，要重新明確事業單位職責、劃定類別。根據有關法律法規和水管體制改革相關政策，跨省（自治區、直轄市）的骨干水利工程原則上由流域機構負責管理，所以，結合兩項改革政策應當將水管單位的行政職能連同相應的行政編制和人員劃歸流域機構或者流域機構所屬的行政機構（同時實現水政監察專職隊伍建設目標），以確保流域水行政管理職能和責任的履行（可以通過派駐或兼職其在水管單位原任職務等方式實現平穩過渡）。而水管單位則回歸事業單位定位，即政府專門成立的從事水利設施運行管理這一公共服務的生產者。

2.明確水利設施養護的行業定位

《國民經濟行業分類》（GB/T 4754-2011）將防洪除澇設施的管理和運行維護歸屬于水利、環境和公共設施管理業。更進一步說，防洪除澇等公益性水利設施（以下所稱水利設施均指防洪除澇等公益性水利工程及其附屬設施）的維修養護是水利管理業的輔助活動，與工程的運行管理具有相互交織的密切聯系，水利設施的管養分離是水利管理業內部的分離，其目的和作用是精干管理機構，推進維修養護專業化，通過契約關系明確管養雙方責權，規范養護行為，提高工作效率和資金使用效益。但管養分離不是、也無法將養護活動從水利管理業中完全分離出去。當然，現代社會分工越來越細，一些大型水利設施越來越成為集成信息化、機電一體化等的復雜系統，水利管理業輔助活動的屬性并不代表全部的維護活動都要由一個大而全或小而全的養護單位來完成，除了搶險救災、應急處理及相關活動外，對于部分公益性較弱而專業性較強的維護業務或項目可以通過社會化方式擇優選擇專業機構完成以提高全社會的生產效率。但無論如何，對于公益性水利設施的維護均應當服從和服務于公益服務目標而非以盈利為目標。

二、完善養護體系

1.完善定額體系

明確不同層次定額的功能和作用，完善定額體系。

一是預算控制和分配定額。即現行的《水利工程維修養護定額標準》，居于定額體系的頂層，是按照水利設施的不同功能類型、等級、運行條件等劃分的，按照概化工作量確定的單位工程年度養護經費標準，是核定水管單位年度日常維護經費預算總量的依據。

二是反映完成單位養護工作量所需人工、機械、材料消耗水平，確定合同價款或施工圖預算的定額。它是測算前述《定額標準》的基礎，可以稱之為《水利工程養護預算定額》。現行水利建筑工程預算定額、水利水電設備安裝工程預算定額并不能涵蓋全部的養護作業，并且即使類似作業項目由于水利建筑安裝施工與養護作業的工作環境、規模等存在較大差異，并不適宜全部直接套用水利建筑安裝工程預算定額，水利設施養護預算定額亟需補上；對于水閘、泵站等機電設備和自動化控制設施運行還應當在養護預算定額之外另行制定運行定額。

三是養護單位制定的施工組織、成本控制、質量控制、內部核算用的內部作業定額。

此外，建議根據維修養護作業工藝特點以及規模小、分散、突發性等特點，在有關文件中明確規定各類取費標準。包括勘測設計費、監理費；包含在建筑安裝工程費中的其他直接費、現場經費、間接費等。

2.完善合同計量和績效考核評價體系

開展水利設施養護項目分類、定額與計量考核體系的研究，建立和完善各類工作規程、工作標準體系，逐步形成適應水利設施特點的合同計量和績效考核評價體系，科學合理地明確水利設施養護承接主體的要求、評價標準，完善水利設施養護內部和外部市場體系，防止簡單化地把政府購買服務等同于公開招標，防止出現價低者得造成的工程安全隱患、影響公共服務及時有效提供等情況發生。具備條件的可以試行酬金制計費方式。此外，建議盡快制定直管水利工程養護企業資質標準，采取措施確保兩年內局屬養護企業維修養護資質達標。

3.明確養護企業的目標定位和發展方向，加強企業內部管理

保證水利設施的安全運行和效益是水管單位以及從事水利管理輔助活動的養護企業的首要目標。目前作為水管體制改革的產物、從管理單位分離產生的維修養護企業，除了維修養護這一公益服務之外，還承擔了分離（流）事業單位人員穩定就業等社會穩定職能，其人員結構、資本（產）的先天不足等也限制了其社會競爭能力。基于歷史、現狀和未來發展的考慮，現有的維修養護公司應該向管理型、技術型企業的方向發展，既要解決現有人員結構和素質不能適應養護工作需要的問題，也不能盲目擴張人員數量。由于水利設施養護的長期性、延續性、公益性、專業性較強，以及自然環境影響大、應對突發性事件要求高等特點，建立熟悉工情且人員相對穩定的基本養護隊伍非常重要。不能把養護隊伍僅僅看作是養護企業自己的事，也不能由水管單位或其主管單位完全包辦代替。必須加快研究養護企業崗位設置和定員定額，制定包括管理人員、技術人員、養護人員等在內的人員分類管理制度和薪酬保障制度。

三、分類實施維護

1.工程檢查、勘測設計、質量監督、施工監理等前期工作和技術服務

這方面業務水利工程管理單位及水利設施原勘測設計單位具有先天的優勢。作為水管單位的基本職責，工程普查、經常性維護設計和質量監督檢查等應當由水管單位直接實施；對于技術復雜、需要較高資質以保證質量的專業檢查、設計、施工監理、隱患探測等，則可以采取社會化方式提供。

2.水工建筑物及金屬結構、管理設施維護

水利設施尤其是水閘、泵站日常養護與運行管理關聯性很強，連續、長期的技術資料和經驗積累對運行和維護、搶險都十分重要。因此，日常養護一般應當由熟悉工情、配備與維護業務相適應的專職養護人員和在地群眾護堤（閘）人員的內部養護單位承擔，按照相關定額核定人員配備、實行合同管理，按照養護工作規程和技術質量標準考核、計量；特別養護項目一般應按照設計和施工圖預算實行合同管理，并按照實際工作量計量和驗收。對于內部養護單位不具備養護資質的專項維修項目可以采取社會化方式，合同金額達到政府采購標準的工程和服務，管理單位可以在確保公共安全的前提下按照政府采購相關規定實施。

3.電氣設備、機電設備、自動控制設施等維護

與水工建筑物的維護方式類似。養護單位內部應當設置與養護任務相適應的崗位和具備相應資質的工程技術人員，以完成日常養護任務，保證電氣設備、機電設備、自動控制設施的正常運行。內部養護單位不具備養護資質的維修項目可以采取社會化方式，其中合同金額達到政府采購標準的工程和服務，管理單位可以按照政府采購相關規定實施。

4.水土保持及防護林（草）管護

管理本身是水管單位的職責，養護可以采取委托養護公司或由管理單位直接與群眾護堤（林）員簽訂管護合同實施。社情復雜的區域，也可以參考歷史沿革因地制宜采取其他有效的管護方式，但防護林地、林木權屬應當依據有關法律法規明確為水管單位。歷史上存在糾紛的，應當結合工程劃界確權和更新采伐逐步解決。原則上，應當盡量避免將同一片防護林既委托養護公司養護、同時又由管理單位直接與群眾護堤員簽訂管護合同，以免責權利交叉不清；而由管理單位直接與群眾護堤（林）員簽訂管護合同的應當明確護堤（林）員的責任、權利、義務，分清養護公司和護林員（承包人）在林木管護方面的責任和支出。具備條件的可以探索引入市場機制，通過合同、委托等方式購買服務。

5.工程運行燃料動力及備品備件購置

嚴格來說，水利設施運行燃料動力消耗（不包括維護施工的燃料動力消耗）不應當列入維護定額而應當制定單獨的運行定額。水利設施的運行管理是水管單位的主要職責，應當由水管單位完成，所以工程運行的燃料動力不宜發包給養護企業，而應由管理單位根據與能源供應商之間的合同約定和計量結果與能源供應商直接結算。購置和儲存備品備件的主要目的是解決工程搶險和應急修復的需要，而非僅僅解決當期維護需要，產權屬于管理單位，所以，一般由管理單位直接購置。當然儲備品種和數量應當結合包括維護消耗在內的需求科學確定，采購和庫存管理可以兼顧維護工作需要，維護需要時可以作為甲方供應材料在合同中注明，并采取實物先進先出，以保持備品備件完好性，且領用前后應及時補充庫存，不得低于最低儲備水平

（作者單位：沂沭泗水利管理局221018）