地方債管理新政出臺 商業銀行積極應對

盧繼超

編者按：2008年以來，中國的地方政府債務擴張較快，這種快速擴張似的中國經濟增長背負的債務負擔越發沉重，越來越多的人擔心，它會對我國整體金融穩定、經濟安全構成現實的威脅。同時，過去地方政府債務融資中最大的資金來源是銀行貸款，貸款規模受抵押品價值影響，因此事實上強化了房地產市場、土地財政和銀行業的連接。進入2014年后，房價開始下跌，地方政府土地財政已經不堪使用，還債壓力加大。同時，今明兩年是地方政府還債高峰期，也可能加劇地方政府債務危機，這使得中國銀行業遭受房地產市場下跌風險及地方政府債務危機風險雙重擠壓。

新的《預算法》修訂，正式賦予了地方政府舉債的權利，而近日出臺的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》則完成了與《新預算法》的對接，對規范地方政府舉債進行了全方位部署。一系列重大文件的出臺體現了中央政府對解決地方政府債務的思路，主要是解決地方政府財政收支的不匹配和緩解地方債務危機，以時間換空間，最終消化存量地方政府債務。而對于銀行業來說，則得以從地方政府債務中脫離出來。同時，資產結構的變動也將使商業銀行改變原有的經營策略。

國務院近日連發兩大制度變革文件，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號，簡稱43號文）和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號、簡稱45號文）。財政部為落實國務院要求，10月下旬印發了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》（財預〔2014〕351號，簡稱351號文）。地方政府債務管理新政不期而至，將對商業銀行乃至整個金融業產生深遠影響。每次變革，必然機遇與挑戰并存，是對商業銀行綜合能力的全面考驗，高下立見。

政策要點

43號和45號文在政府債務管理方面的政策總結起來涵蓋四個方面，即“借、還、管、存”。

如何借？融資平臺的概念將逐步退出歷史舞臺。未來地方基建資金來源將分為三類：一是政府發債;二是PPP模式，即政府讓渡一定收益權，吸引社會資本;三是完全市場化融資，企業和銀行自擔風險。

如何還？政府發債融資的，由政府預算資金償還;PPP模式的由政府購買和使用者購買兩部分資金償還;完全市場化融資的，政府不再承擔任何償債責任，依靠項目經營收入還款。

如何管？一是管理政府發債的規模、程序、資金用途;二是地方政府債務納入全口徑預算管理;三是建立預警、應急處置機制，完善債務報告和公開制度;四是將政府債務納入政績考核。

存量如何處置？其一，清理并妥善償還存量債務，政府的納入預算，企業的交給市場;其二，通過發債方式，重組高息、期限不匹配的債務;其三，保在建，符合條件的合同要繼續執行。

對商業銀行公司金融業務的影響

政府債務全面清理，銀行存量資產面臨大考

43號文要求“抓緊將存量債務納入預算管理”、“對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務”。351號文提出“省級財政部門應于2015年1 月5日前上報財政部，經國務院批準后，鎖定政府一般債務、專項債務及或有債務余額”。

依據文件精神，政府債務清理、認定工作將在2014年末2015年初完成，如果嚴格按照《擔保法》的要求，當前政府的部分增信措施處于無效或者模糊狀態，因此清理認定環節對銀行存量業務非常重要。資產質量將呈現兩極分化態勢，被認定的政府債務信用等級將提升，被剝離的債務可能面臨懸空風險。

融資平臺退出歷史舞臺，基建類貸款客戶整體信用水平下降，利率有望提升

43號文要求“剝離融資平臺公司政府融資職能”、“政府債務只能通過政府及其部門舉借”、“鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業投資和運營（PPP模式）。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業債、項目收益債券、資產證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。”

依據文件精神，政府融資平臺將退出歷史舞臺。未來基礎設施建設融資將僅存三類模式：一是政府發債，適用于公益及半公益項目需要政府承擔的部分，如城市道路、文化廣場等;二是PPP模式，適用于半公益項目，政府讓渡一定的收益權給社會投資者，但不承擔償債和擔保責任，如污水及垃圾處理、軌道交通等;三是完全市場化融資，適用于非公益項目，如機場、高速、港口等。對于銀行來說，第二和第三類融資模式，銀行直接對應的是一般企業信用，整體評級水平將有所下移。當然，PPP模式下涉政類貸款由于主體信用等級的下降，定價將有一定提升，商業銀行如果能夠抓住機遇，資產整體收益水平有望改善。

政府承擔的責任由無限連帶變為有限支持，貸款增信及還款來源完全依賴市場

43號文明確“政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定收益。不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。”“地方政府新發生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內，并根據擔保合同依法承擔相關責任。”

依據文件精神，曾經依賴財政最終兜底的涉政類貸款，經過清理甄別后，未來新增僅承擔有限責任，不再無限兜底。根據新《預算法》，土地出讓收益將納入全面預算管理，此前出現的以指定地塊出讓收益作為還款來源的模式將不復存在。雖然以往國家相關文件已多次提出政府不得違規擔保，但由于融資需求巨大，且債權人基于對政府的信任，市場上普遍存在著類似于BT回購、委托代建、補差協議、人大決議、政府安慰函等增信方式。43號文在文字表述上與此前差別不大，但明確提出政府債務只能通過發債解決，除存量業務外，新增企業融資都不會被認定為政府債務，如此則從源頭上使得當前“半遮半掩”的政府增信方式完全失效，還款來源也將主要依靠市場化經營收益。

銀行資產結構被動調整，傳統授信政策和人才隊伍受到挑戰

在銀行信貸資產占比非常高的涉政類基礎設施貸款受限后，新增信貸資金除一定量的轉投政府債之外，不得不尋找新的資產配置方面，除PPP模式和非公益的基礎設施建設外，可能的投向還包括新興產業、中小企業等以民營企業為主的融資人，這對商業銀行的授信政策、風控能力和人才隊伍都提出了更高的要求。

總體來看，新政旨在防范和化解地方政府債務風險，探索融資新途徑，懸在銀行頭上的“達摩克利斯之劍”可望暫時歸鞘

綜觀43號文、45號文和351號文，國務院和財政部對于政府債務和未來建設意在“修明渠、堵暗道、規范管理”。不僅約束了政府、融資平臺企業和金融機構，還“把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核，糾正不正確的政績導向”。近年來甚囂塵上的“中國地方政府債務危機”或將通過中央政府大力改革的方式逐步得到化解，懸在銀行頭上的“達摩克利斯之劍”可望暫時歸鞘，近期銀行股在資本市場的表現也可印證這一判斷。

應對策略

盡快梳理存量業務，確保在債務清理認定中掌握主動，力爭將存量資產最大限度納入政府債務

如前所述，政府債務的清理和認定對商業銀行存量資產影響非常巨大，而這方面尚未出臺細則，且新政之前的商業銀行通行做法難免有“擦邊球”之處，商業銀行各級機構應盡快全面梳理存量業務，特別是在融資主體、資金用途、政府增信、還款來源等方面解包還原，做到心中有數，同時加強與監管部門、政府及債務人的密切溝通，確保在債務認定過程中掌握主動，努力將存量資產最大限度的認定為政府債務。

加強與監管和財政部門溝通，爭取在保障性住房等民生領域獲準繼續提供貸款支持

保障性安居工程，特別是棚戶區改造，是本屆政府調結構、促發展的重點。保障性住房順利推進的核心是資金供應。根據國務院及相關部委的規劃，未來5年，保障性安居工程建設的資金需求將達數萬億元，即使政府發債優先支持亦存在非常大的資金缺口。43號文提出了差別化對待政策，“對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區改造等形成的政府性債務，應當單獨統計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。” 新政之后，此類業務具有信用風險小、綜合收益高的雙重特點，經濟和社會效益兼得。因此，商業銀行應加強與監管和財政部門溝通，爭取在保障性住房等民生領域獲準繼續提供貸款支持。

在確保合規和信用風險可控的基礎上，爭取在2014年12月末之前將儲備項目盡快落地

新《預算法》將于2015年1月1日起實施，351號文亦明確政府債務清理甄別于今年末結束。商業銀行應在此過渡期內，保持與監管和財政部門順暢溝通的前提下，確保業務合規和信用風險可控的基礎上，按照新政的要求，以政府債務的標準落實政府增信、資金用途、還款來源等細節，盡快推動儲備項目的調研、審查、審批和簽約，以此擴充一批優質信貸資產。

加大研究力度，積極儲備PPP項目和“中間型”客戶，探索新形勢下公司貸款的發展趨勢，主動應對形勢變化

《預算法》的修訂和地方政府債務管理新政實施具有劃時代的意義，對整個金融業都將產生深遠影響，目前涉政類業務主推的PPP模式成熟案例尚且不多，近日財政部出臺了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號），預計財政、銀監、發改等部門還將陸續出臺配套措施，商業銀行應加大研究和跟蹤力度，積極儲備優質的PPP項目，主動應對改革和變化，做到對新形勢的早認識、早響應。

此外，商業銀行應加快推動授信政策轉向，順勢降低基建類貸款比重，積極推動綜合收益最高的“中間型”客戶的開拓，優化資產結構，提高整體收益水平。

加速人才隊伍建設，全面提升市場敏感性和風控能力，應對多元化資產配置背景下的市場競爭和風險控制

地方政府債務管理新政加上當前利率市場化、金融脫媒的宏觀背景，商業銀行資產質量下移、信用風險上升、利差收窄已是必然趨勢，傳統知識結構和人才隊伍已不能適應新形勢和挑戰，商業銀行應抓住此次機會，變被動為主動，加速人才隊伍建設，加大培訓力度，建立一支具有敏銳市場洞察力和高超風控能力的專業團隊，迎接挑戰。

抓住改革機遇，積極開拓債券承銷、并購貸款、財務顧問等投行業務，努力實現業務升級

此次新政實施對投行業務的利好將非常明顯。一方面，地方政府發債必將推動商業銀行債券承銷業務大發展，目前城投債承銷以券商為主，但地方政府發債規模大、價格低、銷售要求高，承銷主體必然轉向大型商業銀行;另一方面，PPP模式在我國成功案例尚且不多，地方政府、社會資本和商業銀行均處于摸索狀態，此種情況下，準備充分、研究深入的商業銀行可抓住機遇，積極開拓財務顧問業務，既能獲得中間業務收入，又能提前介入PPP結構設計，選擇優質資產;另外，本次融資平臺轉型將產生大量資產重組、兼并收購的市場機會，相伴生的并購貸款和財務顧問業務亦將快速增長。每次改革，必然機遇與挑戰并存，若能加快轉型，迅速響應，則將抓住機遇，實現彎道超越。

（作者單位：中國郵政儲蓄銀行總行公司業務部）