試解讀《存款保險條例（征求意見稿）》

陳玉博+李瑛

2014年11月底，中國人民銀行發布《存款保險條例（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），標志著醞釀多年的我國存款保險制度的實施已經進入倒計時階段。作為征求意見稿所規定的“投保機構”中存款占比最大的一類“吸收存款的銀行業金融機構”，商業銀行是存款保險制度直接規范的主要對象。在我國存款保險制度逐步推行的過程中，各方對存款保險制度的設計及其在穩定銀行金融體系和構建國家金融安全網方面的影響和作用，都進行了廣泛而深入的評估。因此，對于央行此次發布的征求意見稿中的一些主要條款，業界也有一定的預期，預計商業銀行對存款保險制度出臺的響應總體將較為平穩。不過，考慮到征求意見稿在行政立法中的分量，討論征求意見稿的一些重要規定對商業銀行的影響仍然有益于形成更為清晰的市場預期。目前來看，主要影響將集中在存款重新分布現象、道德風險水平和風險費率的信號傳遞功能等三大方面。

存款重新分布逐步釋放

征求意見稿對存款賠付限額的現有規定顯然已經考慮到潛在的存款重新分布現象（也可以稱為“存款搬家”）。通常情況下，賠付限額的設立將誘發存款在銀行金融機構進行結構性再分配，從而提高市場競爭水平，即存款重新分布。征求意見稿將同一存款人在同一投保機構的存款賠付限額設定為50萬元，約為2013年我國人均國內生產總值的12倍，遠高于2～5倍的國際一般水平。根據央行對我國2013年年底存款現狀的測算，50萬元的存款賠付限額可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。即在50萬元的存款賠付限額下，僅0.37%的存款人面臨部分存款不能被保險賠付所覆蓋的局面。征求意見稿對存款限額的規定顯示，存款保險制度建立初期的主要作用是為實現銀行金融機構存款從隱性擔保向顯性保險的制度性過渡。如果居民人均收入水平和存款增速高于未來存款賠付限額的調整增速，那么存款賠付限額的相對保障水平將有所下降，從而對更多存款人的存款銀行選擇和存款分配產生實質性影響。

除保險賠付限額外，銀行經營的基本風險因素仍然是存款人選擇銀行和分配存款等因素。對于不能被保險賠付全額覆蓋的存款人來說，由于這一部分存款人實際上涵蓋多數大額企業存款和個人存款，其實際存款占比可能明顯高于上述0.37%的存款人占比。不過，對存款人來說，存款是否為存款保險所覆蓋并非是影響其潛在存款重新分布決策的唯一因素，且對于存款數額較大的存款人，銀行間的存款重新分配并不足以完全解決存款賠付限額問題。銀行總體規模、資產質量和風險控制水平等銀行經營的基本風險因素仍然將在存款人選擇存款銀行和分配存款的過程中發揮重要作用。因此，經營管理水平的提高仍然是廣大商業銀行提升市場競爭力的主要激勵因素。隨著我國商業銀行總體經營管理水平的提高，特別是發展相對較晚的中小商業銀行和民營銀行的發展，存款保險制度帶來的存款重新分布激勵因素的重要性才會逐步提高。

此外，所有制和規模的實質區別仍然會實質上影響存款人的預期和決策。盡管征求意見稿確立了國有銀行和民營銀行之間、大型銀行和中小銀行之間在存款保險制度面前一切平等的市場地位，客觀上為存款人對民營銀行和中小銀行的市場信息提供了明確的制度保障，但是從市場預期來看，國有銀行仍然更可能得到國有出資人的直接救濟，而大型銀行則通常具有“系統重要性”加成，而對于民營銀行和中小銀行存款的制度保障，更多的只是從“隱性”向“顯性”的等價轉換。隨著國有銀行和大型銀行經營約束的進一步“硬化”，所有制和規模等因素對存款決策的實質影響才會逐步減少，存款保險制度的作用才能得到更多體現。

“道德風險”水平走向不定

對保險制度誘發潛在“道德風險”的擔憂，是國際上存款保險制度實施中面臨的普遍性問題。一般而言，保險制度可能誘發“道德風險”和“逆向選擇”兩個方面的重要風險。與“逆向選擇”風險的防范相比，“道德風險”的防范難度較大。盡管對“道德風險”已有所防范，但是即使已經實施存款保險制度的國家也不乏出現“道德風險”誘發銀行業危機的案例。20世紀80年代，美國儲蓄與貸款協會的大規模破產危機甚至導致聯邦存款保險公司的保險基金被耗盡的后果。2008年金融危機以來，美國聯邦存款保險公司已經關閉和處置了數百家銀行。盡管銀行資產風險問題的產生當然不能盡數歸因為“道德風險”，但是存款保險制度確實一定程度上影響了銀行金融機構的風險偏好。這種影響往往又能在危機發生過程中得到集中體現。

基于對防范保險制度誘發風險的重要性的認識，征求意見稿也制定了相應的嚴密規定。征求意見稿通過強制性保險規定防范了“逆向選擇”風險，同時通過賦予存款保險基金管理機構部分“查核”功能以及實施基本費率和風險費率相結合的保險費率制度對“道德風險”帶來的風險偏好變化進行防范。但是規定的嚴密性更多是從制度設計上考慮，規定的落實是否能夠達到上述嚴密性要求，有待于存款保險制度具體實施中的風險防范和管理能力的提升。

從靜態的角度看，存款保險制度似乎降低了我國銀行業的“道德風險”水平。考慮到我國存款保險制度以顯性保險替代隱性擔保的實質性特征，即使不實行存款保險制度，我國銀行金融體系仍然面臨潛在的“道德風險”。正因為如此，與隱性擔保相比，由于顯性保險明確了保障程度且從制度上確立了接管、重組和破產規則，一些研究認為存款保險制度的出臺有利于降低我國銀行業的“道德風險”水平。

然而，從動態分析的視角來看，存款保險制度實施后，商業銀行“道德風險”水平的走向可能并不確定。當前，我國存款保險制度實施的時間窗口正值金融業全面深化改革、金融創新加快發展的時期。一方面，利率市場化改革的加快推進使得我國商業銀行經營環境發生了本質性變化。另一方面，以互聯網金融的崛起為代表的金融創新使得商業銀行的傳統經營方式也受到明顯沖擊。在新形勢下，商業銀行現有經營格局面臨競爭加劇的挑戰。各商業銀行普遍面臨業務轉型和產品創新的需求，對新業務和產品，由于商業銀行往往缺乏成熟的市場定價機制和風險標桿，存款保險制度下對“道德風險”防范難度勢必加大。一些商業銀行，特別是中小商業銀行和民營銀行將當前的金融業改革和創新視作提升市場地位的機遇，將存款保險制度的實施作為存款市場營銷和市場份額擴大的重要砝碼，同時，可能采取更加激進的趕超型經營管理策略，其“道德風險”水平也可能會有所提高。

風險費率將成正向激勵

征求意見稿中對保險費率的設定較低，因此對商業銀行利潤水平的影響較小。由于需要交納一定的保費，存款保險制度也會對商業銀行的利潤水平等產生一定的直接影響。不過，由于征求意見稿相關說明中強調保險費率將遠低于國外初始費率和當前費率，一般預計其對商業銀行利潤的影響將被控制在很低的水平，不會對商業銀行利潤水平帶來實質性影響。

盡管費率較低，但是保險費率分為基本費率和風險費率的制度設計卻使得保險費率具有一定的市場信號傳遞功能。從市場角度來看，較低的風險費率意味著相應商業銀行具有較高的風險管理水平，而較高的風險費率則意味著相應商業銀行可能面臨較大的風險暴露。因此，根據征求意見稿，存款保險基金管理機構對不同商業銀行風險費率的設定實際上起到了對商業銀行進行“準評級”的作用。

與風險費率本身相比，與其相聯系的上述“準評級”信息對商業銀行的影響要大得多。存款保險制度實施以后，風險費率將成為商業銀行市場經營的重要風險指標，將影響到商業銀行的客戶評價、存貸利率水平、借貸成本和資本市場融資成本等多個方面。有鑒于此，未來存款保險基金管理機構設定的差異性風險費率可能成為激勵各商業銀行提升經營管理水平的重要激勵機制，成為重要的市場信號和新的參考性監管指標。

應對之道

綜上所述，如果以征求意見稿為主要判斷依據，我國存款保險制度出臺后，商業銀行總體表現將較為平穩，但也會從制度方面形成一些較為長遠的影響。針對上述主要的影響，可以得到以下針對性意見和建議。

第一，商業銀行應該積極應對存款重新分布影響的長期釋放。短期內存款保險制度引致的存款重新分布現象將較為罕見，但是制度設計上留有強化其長期影響的空間，而存款保險制度對存款進行重新配置的作用也將隨著商業銀行經營管理水平的提高而得到強化。在現有較高的存款賠付限額形成的較為平穩的過渡環境下，商業銀行應該未雨綢繆，提升對存款賠付限額作用的預判能力，及時做好資產負債調整等方面的準備。

第二，相關部門應重視對商業銀行“道德風險”的防范。在征求意見稿已經對“道德風險”防范進行了嚴密機制設計的前提下，具體實施中應該特別注重對商業銀行“道德風險”的防范，重點則在于具體機制的實際落實。更重要的是，由于征求意見稿實際賦予存款保險基金管理機構的監管職能較為有限，落實“道德風險”防范舉措的重點又在于加強與央行、銀監會等機構和部門的協調，保障監管的全面性和延續性。

第三，針對風險費率的信號傳遞功能，商業銀行應通過積極提升風險管理水平來降低存款保險基金管理機構對其保險風險費率的繳付要求。具體而言，商業銀行可能需要針對保險風險費率的設定機制，對內部控制和風險管理進行相應的適應性安排，以提升風險管理水平，降低風險費率。

（作者單位：中國社科院研究生院亞洲太平洋研究系，中國社科院研究生院法學所）