濟(jì)寧市土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理工作探討

何 昆 ，張海騰 ，任延雷 ，張 梅 ，趙躍倫

（1.山東省濟(jì)寧市水利局，272019,濟(jì)寧；2.山東省濟(jì)寧市國(guó)土資源局，272001,濟(jì)寧）

近年，山東省濟(jì)寧市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)加速流轉(zhuǎn)，使原有以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，也使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平獲得了新的提升。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得以流轉(zhuǎn)，離不開農(nóng)田水利工程建設(shè)的迅速發(fā)展和農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善提高，同時(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)又對(duì)農(nóng)田水利工程建設(shè)管理起到了一定的促進(jìn)作用。

一、基本情況

1.全市農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況

近年，濟(jì)寧市大力開展了以高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、灌區(qū)續(xù)建配套、水庫(kù)除險(xiǎn)加固和小水源等工程為重點(diǎn)的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，取得了顯著成效。先后完成了12個(gè)“全國(guó)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣”2009—2014年度建設(shè)工程，40余項(xiàng)國(guó)家和省節(jié)水灌溉示范工程，陳垓、國(guó)那里、金屯等大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程，300座排灌站維修改造工程，40條鄉(xiāng)村重點(diǎn)小型河道治理工程等。現(xiàn)全市擁有灌溉機(jī)電井12.4萬(wàn)眼、機(jī)電排灌站1 807處，建成大中小型水庫(kù)313座、塘壩1 574座。全市有效灌溉面積達(dá)到702.7萬(wàn)畝（15 畝=1 hm2，下同），節(jié)水灌溉面積369.5萬(wàn)畝，占有效灌溉面積的52.6%，為改善農(nóng)民生活、生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展提供了水利基礎(chǔ)保障。

2.全市土地流轉(zhuǎn)基本情況

隨著國(guó)家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)施，濟(jì)寧市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不斷呈現(xiàn)出規(guī)模擴(kuò)大、形式多樣、經(jīng)營(yíng)多元、有序發(fā)展的良好局面。現(xiàn)全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)157.8萬(wàn)畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的20.5%。在流轉(zhuǎn)形式上，形成了龍頭企業(yè)牽動(dòng)、種養(yǎng)大戶引領(lǐng)、專業(yè)合作社組織轉(zhuǎn)包互換、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)、土地托管服務(wù)等多形式、多層次、多渠道的土地流轉(zhuǎn)格局。汶上縣是濟(jì)寧市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的先進(jìn)典型，截至目前，汶上縣全縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積22.55萬(wàn)畝，占家庭承包耕地面積的35.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全市平均水平。通過流轉(zhuǎn)聯(lián)戶、連片土地和發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)，濟(jì)寧市土地產(chǎn)出效益得到大大提升，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定了良好基礎(chǔ)。

二、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)田水利設(shè)施的互相關(guān)系

1.完善的農(nóng)田水利設(shè)施加速推進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)

濟(jì)寧市在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)中按照“耕地灌區(qū)化、灌區(qū)節(jié)水化、節(jié)水長(zhǎng)效化、環(huán)境生態(tài)化”思路，山、水、田、林、路、村統(tǒng)籌治理，成方連片規(guī)模推進(jìn)，使土地具備了經(jīng)營(yíng)集約化、耕種機(jī)械化、生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的條件，加速推進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)。據(jù)調(diào)查，濟(jì)寧市缺少農(nóng)田水利設(shè)施的流轉(zhuǎn)土地每畝租賃價(jià)格不足600元，有著完善水利設(shè)施的小農(nóng)水重點(diǎn)縣項(xiàng)目區(qū)每畝土地租賃價(jià)格已達(dá)到1 600元。

（1）農(nóng)田水利設(shè)施的完善，使土地集約化經(jīng)營(yíng)具備了條件

通過5年全國(guó)小農(nóng)水重點(diǎn)縣等項(xiàng)目建設(shè)，濟(jì)寧市農(nóng)田水利設(shè)施不斷得到完善，灌區(qū)集中連片，灌排智能化水平不斷提高，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)約了大量農(nóng)村勞動(dòng)力，加之一家一戶生產(chǎn)糧食的方式投入大、產(chǎn)出低，這些情況促使農(nóng)民作出取得更高收益的選擇：將耕地流轉(zhuǎn)出去，得到土地流轉(zhuǎn)收入（租金、股金等），再外出打工，或者給土地經(jīng)營(yíng)者打工。土地經(jīng)營(yíng)者也通過土地流轉(zhuǎn)有了規(guī)模化的耕地，使土地集約化經(jīng)營(yíng)具備了條件。

（2）農(nóng)田水利設(shè)施的完善，有利于提高生產(chǎn)率，促進(jìn)耕作機(jī)械化

一家一戶耕種土地，由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力有限，耕種土地面積受限，不可能購(gòu)買大型農(nóng)業(yè)機(jī)械，造成占用勞動(dòng)力多、生產(chǎn)效率低下的狀況。土地集約經(jīng)營(yíng)后，水利設(shè)施完善的“田成方、林成網(wǎng)、旱能澆、澇能排”的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，為機(jī)械化生產(chǎn)提供了廣闊天地，土地經(jīng)營(yíng)者購(gòu)買大型農(nóng)業(yè)機(jī)械，實(shí)現(xiàn)大面積機(jī)械化耕作，降低了生產(chǎn)成本，提高了生產(chǎn)效率，也促進(jìn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向高效益行業(yè)合理流動(dòng)。

（3）農(nóng)田水利設(shè)施的完善，有利于提高糧食商品率，促進(jìn)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化

在人民生活進(jìn)入小康水平的階段，作為主食的糧食生產(chǎn)既要達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化要求，還要具備綠色、有機(jī)、無(wú)公害的特征。土地向生產(chǎn)規(guī)范的糧食加工龍頭企業(yè)流轉(zhuǎn)后，有了完善的農(nóng)田水利設(shè)施為基礎(chǔ)，實(shí)施統(tǒng)一耕種、統(tǒng)一品種、統(tǒng)一灌溉、統(tǒng)一施肥、統(tǒng)一病蟲害防治、統(tǒng)一收獲、統(tǒng)一出售的標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)程序，會(huì)大大提高糧食的商品率。濟(jì)寧市利生面粉廠在汶上縣南站鎮(zhèn)租賃周邊農(nóng)田水利設(shè)施完善的耕地5 000畝，用于生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)小麥，主導(dǎo)產(chǎn)品“利生”牌系列面粉以其營(yíng)養(yǎng)豐富、天然無(wú)公害的綠色特征，被評(píng)為中國(guó)名牌產(chǎn)品。

（4）農(nóng)田水利設(shè)施的完善,推動(dòng)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的基礎(chǔ)是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，只有在基地上發(fā)展優(yōu)質(zhì)高效的特色農(nóng)業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、品牌農(nóng)業(yè)，才能產(chǎn)生足夠的效益為龍頭企業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)提供動(dòng)力。種植苗木花卉、無(wú)公害蔬菜等高效經(jīng)濟(jì)作物，灌溉次數(shù)頻繁，灌溉設(shè)施保障程度要求高，完善的農(nóng)田水利設(shè)施成為吸引社會(huì)資本投向高效農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵因素，也成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的一個(gè)重要因素。全國(guó)小農(nóng)水重點(diǎn)縣任城區(qū)二十里鋪鎮(zhèn)95%以上的流轉(zhuǎn)土地用來(lái)經(jīng)營(yíng)高效經(jīng)濟(jì)作物，已經(jīng)形成規(guī)模較大的“生產(chǎn)—加工—銷售”產(chǎn)業(yè)鏈條。完善的農(nóng)田水利設(shè)施使產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、現(xiàn)代管理理念在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域得到廣泛運(yùn)用和推廣。

2.土地流轉(zhuǎn)為民間資本建設(shè)、維護(hù)農(nóng)田水利設(shè)施提供新思路

專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)有了流轉(zhuǎn)土地的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)權(quán)，才有可能投資農(nóng)田水利工程這些投資大、回收期長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在土地流轉(zhuǎn)后的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系下，社會(huì)資金投資農(nóng)田水利的熱情將逐步被激發(fā)，對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)和管理將起到有力的促進(jìn)作用。

（1）土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)了已有農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)管理

在與經(jīng)營(yíng)主體簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)，有的將已建農(nóng)田水利設(shè)施使用權(quán)也作為土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容租賃給經(jīng)營(yíng)主體，這有利于農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)和管理。水是確保農(nóng)業(yè)豐收的重要因素，經(jīng)營(yíng)主體會(huì)主動(dòng)維護(hù)和保養(yǎng)農(nóng)田水利設(shè)施，田間灌溉設(shè)施人為損毀、隨意回填排水溝、設(shè)施損毀后無(wú)人維修的情況得到大大改善。已建農(nóng)田水利設(shè)施使用權(quán)沒有流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)主體的，村集體對(duì)這些水利設(shè)施進(jìn)行統(tǒng)一管理，成立專業(yè)服務(wù)隊(duì)，統(tǒng)一進(jìn)行灌溉排澇，并收取相應(yīng)費(fèi)用。在任城區(qū)二十里鋪鎮(zhèn)王府集村，為妥善解決土地承包期間農(nóng)田水利設(shè)施管理維護(hù)問題，在土地租賃合同中約定，按照一年50元/畝提取管理維護(hù)費(fèi)用，費(fèi)用由經(jīng)營(yíng)者交納給村集體。鄒城市香城鎮(zhèn)張馬村，由村領(lǐng)導(dǎo)班子和村經(jīng)濟(jì)小組成員為主成立服務(wù)隊(duì)，統(tǒng)一對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地進(jìn)行灌溉排澇，每次灌溉收取15元的費(fèi)用，用于農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)和管理。

（2）缺少水利設(shè)施的流轉(zhuǎn)土地，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)成為承包者的首要任務(wù)

2012年出臺(tái)的《濟(jì)寧市小型農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)管理辦法》提出“誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)所有、誰(shuí)使用、誰(shuí)管理”原則，有利于調(diào)動(dòng)經(jīng)營(yíng)者投資建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施的積極性。市中區(qū)喻屯鎮(zhèn)村民顏金平租賃該鎮(zhèn)孫莊等3個(gè)村澇洼地1 000畝，經(jīng)營(yíng)集現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、畜禽散養(yǎng)、休閑觀光于一體的多功能生態(tài)園，目前已經(jīng)建成200畝，2015年達(dá)到1 000畝的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。租賃土地由于地勢(shì)低洼，缺少灌排設(shè)施，大部分在租賃前四五年就已經(jīng)閑置。顏金平以700～800元/畝的低價(jià)租賃流轉(zhuǎn)土地26年，聘請(qǐng)水利專家對(duì)生態(tài)園灌排體系及水利設(shè)施進(jìn)行規(guī)劃，并著手進(jìn)行農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完成項(xiàng)目區(qū)排水溝疏挖5萬(wàn)m3。2014年陸續(xù)實(shí)施生態(tài)園節(jié)水灌溉工程建設(shè)，1 000畝生態(tài)園設(shè)施配套齊全后，每年可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益2 000萬(wàn)元以上。

三、存在的問題

1.土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)措施不明確

土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)田水利設(shè)施的管護(hù)還是一個(gè)新課題。部分經(jīng)營(yíng)主體與土地承包戶在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)，沒有明確條款約定農(nóng)田水利設(shè)施的維修管護(hù)措施，容易造成農(nóng)田水利設(shè)施“吃老本”的不利現(xiàn)象，經(jīng)營(yíng)主體只使用，不注重保養(yǎng)，農(nóng)田水利設(shè)施得不到有效維護(hù)，土地流轉(zhuǎn)期限一過，可能又需要重新建設(shè)。

2.流轉(zhuǎn)土地的水利設(shè)施建設(shè)受到制約

農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)屬公益性事業(yè)，長(zhǎng)期以來(lái)都是由各級(jí)政府負(fù)責(zé)工程建設(shè)中的征遷協(xié)調(diào)問題。土地流轉(zhuǎn)后的承包者難以協(xié)調(diào)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的征遷協(xié)調(diào)問題，造成寧可高價(jià)租賃水利設(shè)施完善土地，也不愿意低價(jià)租賃土地后再投資建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施的現(xiàn)象。

3.部分土地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)“非糧化”現(xiàn)象

土地流轉(zhuǎn)過程中，出現(xiàn)了一些“非糧化”沖動(dòng)，許多原來(lái)種糧食的土地被流轉(zhuǎn)為發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、花卉業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光休閑農(nóng)業(yè)等，這對(duì)糧食生產(chǎn)和國(guó)家糧食安全造成一定影響。

四、建 議

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理來(lái)說(shuō)，是一個(gè)良好的發(fā)展機(jī)遇。水行政主管部門作為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理的組織者，一方面，可以抓住土地流轉(zhuǎn)的機(jī)遇，出臺(tái)政策，更好地吸引和鼓勵(lì)民間資本投資農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理；另一方面，更好地發(fā)揮指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，搞好農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更好的條件，促進(jìn)已實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地產(chǎn)出效益進(jìn)一步提升和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理工作的可持續(xù)發(fā)展。

1.加大宣傳力度，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本投資農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)

在社會(huì)上既宣傳水利建設(shè)對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的重要性，又宣傳土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)主體投資水利工程建設(shè)的成功典型，營(yíng)造民間資本投資農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)的良好社會(huì)氛圍。

2.出臺(tái)政策，保障農(nóng)田水利設(shè)施投資者的權(quán)益

盡快出臺(tái)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與水利建設(shè)的實(shí)施辦法，按照 “誰(shuí)投資、誰(shuí)所有”原則，明確民間資本投資形成的資產(chǎn)，產(chǎn)權(quán)歸民間資本投資主體所有；財(cái)政補(bǔ)助資金形成的資產(chǎn)，除國(guó)家有明確規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)歸民間資本投資主體所有，解決民營(yíng)投資的后顧之憂。讓民間資本投資建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施時(shí)，享受到與集體經(jīng)濟(jì)組織相同的財(cái)政扶持政策和政府規(guī)定的水利工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)、管護(hù)經(jīng)費(fèi)財(cái)政補(bǔ)助。

3.科學(xué)管理，做好流轉(zhuǎn)土地的水利設(shè)施管理維護(hù)工作

一是對(duì)于國(guó)家已投資建設(shè)農(nóng)田水利設(shè)施的流轉(zhuǎn)土地，以《小型農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)管理辦法》為抓手，進(jìn)一步加強(qiáng)與農(nóng)戶和民間企業(yè)家的溝通交流，提高他們對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的重要性的認(rèn)識(shí)，使其做好農(nóng)田水利設(shè)施的維護(hù)管理。探索科學(xué)合理的管理模式，對(duì)于非經(jīng)營(yíng)者建設(shè)的農(nóng)田水利設(shè)施，采取建立維護(hù)基金的方式，試點(diǎn)推廣流轉(zhuǎn)土地使用水利設(shè)施提取維修費(fèi)用的做法，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)土地水利設(shè)施的管理維護(hù)。二是水行政主管部門應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地為民間資本參與水利建設(shè)提供技術(shù)服務(wù)和支持，指導(dǎo)民間資本投資主體做好工程設(shè)計(jì)、建設(shè)管理、運(yùn)行管理等具體工作，并將民間資本參與水利建設(shè)的相關(guān)人員納入水利行業(yè)培訓(xùn)范圍，適時(shí)開展培訓(xùn)。

4.搞好農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，為土地流轉(zhuǎn)提供條件

把完善農(nóng)田水利設(shè)施作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的 “助推器”，進(jìn)一步實(shí)施“旱能澆、澇能排”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，大力開展山、水、田、林、路綜合治理，切實(shí)搞好農(nóng)田水利建設(shè)工作，繼續(xù)為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件。

[1]金問榮，施宏江.土地流轉(zhuǎn)對(duì)水利的影響分析及思考[J].中國(guó)水利，2012（23）.

[2]呂恒心.推進(jìn)小農(nóng)水建設(shè)管護(hù)機(jī)制改革的建議[J].中國(guó)水利，2013（1）.