新形勢下做好水行政管理工作芻議

徐強(qiáng)以 劉偉年 張傳秋

政策與法規(guī)

新形勢下做好水行政管理工作芻議

徐強(qiáng)以 劉偉年 張傳秋

經(jīng)過多年努力，沂沭河水利管理局（以下簡稱沂沭河局）的水政工作取得了較好的成績，采砂實現(xiàn)了精細(xì)化管理，初步實現(xiàn)了采砂許可“零失誤”、非法采砂“零容忍”、汛期禁采“零船只”、水行政執(zhí)法“零敗訴”等目標(biāo)。水政科獲得全國“六五”普法中期先進(jìn)集體。2015年5月1日將要實施的新《行政訴訟法》，對做好水行政管理工作影響深遠(yuǎn)。本文主要對行政訴訟法修改對水行政管理的影響進(jìn)行解讀，并就進(jìn)一步做好沂沭河的水行政管理工作提出對策。

一、新《行政訴訟法》對水行政管理工作人員意識的影響及對策

2014年11月1日，第十二屆全國人大常委會第十一次會議表決通過了關(guān)于修改行政訴訟法的決定，這是行政訴訟法實施24年來的第一次修改。此次修改主要針對實踐中立案難、審理難、執(zhí)行難“三難”等問題，從保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、完善管轄制度、訴訟參加人制度、證據(jù)制度、完善民事爭議和行政爭議交叉的處理機(jī)制、完善判決形式等十個方面進(jìn)行完善,必將對水行政管理具體工作與水行政管理工作產(chǎn)生較大影響。

1.樹立正確的訴訟心態(tài)

受中國傳統(tǒng)文化影響，我國民眾普遍畏懼訴訟，在行政訴訟中單位負(fù)責(zé)人極少出庭應(yīng)訴，一般派單位法律顧問出庭應(yīng)訴。但是根據(jù)修改后的行政訴訟法第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。”從立法表述來看，負(fù)責(zé)人出庭是原則，委托工作人員出庭是例外。在水政執(zhí)法所涉訴訟中，相應(yīng)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)樹立正確的訴訟理念，把出庭應(yīng)訴看成宣揚單位執(zhí)法政策與執(zhí)法程序的機(jī)遇，積極和工作人員或者“委托律師”一同出庭應(yīng)訴，能更好地增強(qiáng)自己在行政決策中的合法性意識，促使所在單位執(zhí)法人員積極依法行政，也是深入貫徹執(zhí)行十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的決定》精神的體現(xiàn)。

2.更新出庭應(yīng)訴與執(zhí)行的理念

原有行政訴訟規(guī)定行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中收到法院起訴狀副本之日起十日內(nèi)提交答辯狀與證據(jù)材料。新行政訴訟法第六十七規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十五日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件，并提出答辯狀。這是提交答辯狀與證據(jù)材料期限上的變化，為行政機(jī)關(guān)留了更多余地，行政機(jī)關(guān)具體負(fù)責(zé)應(yīng)訴業(yè)務(wù)的工作人員應(yīng)注意這一期限的變化，按照最新期限提交答辯狀與證據(jù)材料，依法維護(hù)單位合法權(quán)益。

新行政訴訟法第九十六條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在規(guī)定期限內(nèi)不履行的，從期滿之日起，對該行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日處五十元至一百元的罰款。”將原有對行政機(jī)關(guān)按日罰款，改為對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人按日罰款，實際上是增加了對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人工作的監(jiān)督力度。該條款明確了行政首腦負(fù)責(zé)制的原則，使得行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人可以有效發(fā)揮其監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)，確保涉水行政管理案件爭議解決后，管理相對人權(quán)益的實現(xiàn)，促使我們在水行政訴訟案件應(yīng)訴過程中重視敗訴后的執(zhí)行，積極執(zhí)法法院判決，改變原有推脫或者變相不執(zhí)行法院生效判決的理念。

二、對規(guī)范性文件制定的影響及對策

規(guī)范性文件在行政法學(xué)理論中被稱為“抽象行政行為”，在原行政訴訟法中不屬于受案范圍，在新修改的行政訴訟法中規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查，將規(guī)范性文件這一“抽象行政行為”納入行政訴訟受案范圍。這就要求行政機(jī)關(guān)對現(xiàn)有生效執(zhí)行的規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行審慎審查，在未來制定規(guī)范性文件時應(yīng)提請單位法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，防止因制定違法的規(guī)范性文件而承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。

三、對具體水行政執(zhí)法管理的影響及對策

1.培養(yǎng)依法行政意識

新法將“具體行政行為”改為“行政行為”，第十二條逐一列舉了受案范圍，原來未明確規(guī)定的行政許可申請受理、決定、行政強(qiáng)制執(zhí)行、濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭、不依法履行、未按照約定履行等在列。由此，水行政管理過程中所涉及的行政執(zhí)法，包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、水事違法案件舉報投訴處理、管理信息公開、行政收費等幾乎所有的履職行為都屬于行政訴訟受案范圍。這就要求水行政管理部門更加審慎，每一個行政行為必須在法律的框架內(nèi)作出，都必須有明確的法律依據(jù)，養(yǎng)成運用法治思維與法治方式進(jìn)行行政管理的理念。

2.依法審理行政復(fù)議接受司法監(jiān)督

行政復(fù)議本身也是一種行政行為，應(yīng)當(dāng)接受司法監(jiān)督。新行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。”這與原行政訴訟法復(fù)議機(jī)關(guān)維持原行政行為不作為被告的規(guī)定有了根本性的變化，意味著復(fù)議機(jī)關(guān)在原行政行為被訴時必然成為被告。上級水行政管理部門要依法審理復(fù)議案件，以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，對發(fā)現(xiàn)的問題不回避，以訴訟“倒逼”下級依法行政。

同時，新行政訴訟法第十八條規(guī)定：“經(jīng)復(fù)議的案件，也可以由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄。經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件。”由復(fù)議機(jī)關(guān)所在地人民法院管轄訴訟案件，一審法院不在同一行政區(qū)劃的可能性大增，跨行政區(qū)域法院管轄則更加強(qiáng)化了這一可能。水行政管理的各單位應(yīng)加強(qiáng)依法行政，隨時接受法律的考驗。

3.關(guān)注并保證利害關(guān)系人合法權(quán)益

新行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”行政法上的利害關(guān)系人是指行政行為使其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生變化或者對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實際影響的公民、法人或者其他組織。利害關(guān)系人是一個內(nèi)涵不確定、外延具有開放性的不確定法律概念，實際影響也是一個不確定法律概念。只能結(jié)合具體案例就實際影響或者利害關(guān)系加以具體分析確定利害關(guān)系人，使得可以提起行政訴訟的主體具有一定的不確定性。以往，水行政管理部門在辦理水行政許可、水行政執(zhí)法案件中，重在關(guān)注申請人與管理相對人，對許可中的灘地、林地、道路承包人或者其他利害關(guān)系人關(guān)注不夠。而實踐中灘地、林地、道路承包人都是利害關(guān)系人，可以以自己名義對行政許可提起訴訟。同時，許可信息公示、涉水案件舉報投訴處理、執(zhí)法程序信息公示等履職行為中，涉及多方，利害關(guān)系人呈現(xiàn)復(fù)雜性。

4.正確告知起訴期限，確保行政相對人訴權(quán)

新行政訴訟法第四十六條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”與原行政訴訟法三個月相比，起訴期限延長至六個月，有利于保障行政相對人權(quán)益，水行政管理部門應(yīng)對現(xiàn)行的各類法律文書進(jìn)行梳理，在各類法律文書中明確起訴期限為六個月，六個月是一般規(guī)定，只有法律才能規(guī)定長于或短于六個月的期限。這就要求水行政管理部門加強(qiáng)培訓(xùn)，統(tǒng)一對現(xiàn)行各類文書進(jìn)行修改，避免因訴訟期限告知錯誤而面臨法律風(fēng)險。

新行政訴訟法第四十七條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規(guī)對行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”申請水行政管理部門履行法定職責(zé)，主要表現(xiàn)在水行政許可、水事違法案件查處、涉砂投訴舉報等，相關(guān)的法律和法規(guī)有的明確了水行政管理部門的履職期限，有的未規(guī)定，要求水行政管理部門積極履行職責(zé)，防止不作為導(dǎo)致敗訴風(fēng)險的發(fā)生。

5.充分利用調(diào)解制度化解行政爭議

新行政訴法第六十條第一款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償以及行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。”這與《行政復(fù)議法》規(guī)定的調(diào)解制度基本一致，但沒有其規(guī)定的和解制度。水行政管理部門實施行政管理例如水行政執(zhí)法有一定的自由裁量權(quán)，可以依據(jù)該條規(guī)定，利用調(diào)解制度本著自愿、合法的原則及時解決行政爭議，有時也有利于矛盾的化解與和諧社會的構(gòu)建。也要求水行政管理部門及時對自由裁量進(jìn)行逐條細(xì)化量化，自由裁量必須有一定的基準(zhǔn)，必須依法進(jìn)行，必須與具體違法的事實、證據(jù)、情節(jié)相適應(yīng)，具備合理性。

6.引導(dǎo)通過民事訴訟從根本上化解行政爭議

新行政訴訟法第六十一條規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟。”在水行政許可引起的行政訴訟中，大部分都存在道路、灘地、林地承包所引發(fā)的民事爭議，這部分民事爭議往往在水行政許可審查過程中被提及，水行政管理部門在審查中往往不能確定其效力，必須通過法院進(jìn)行。因此，水行政管理部門可以利用新法這一規(guī)定，盡量引導(dǎo)爭議方走民事訴訟或者在行政訴訟中一并解決民事爭議，也可以根據(jù)案件情況申請法院中止。

四、結(jié)束語

本次行政訴訟法的修改，對于涉水爭議的處理而言，在管理相對人權(quán)益的保護(hù)、行政復(fù)議的規(guī)范、行政訴訟的司法獨立性、相對人勝訴權(quán)益實現(xiàn)等多方面產(chǎn)生了影響。可以預(yù)測，待新行政訴訟法生效以后，水利系統(tǒng)行政復(fù)議、行政訴訟案件的數(shù)量將空前加大。因此，司法從業(yè)者、行政執(zhí)法者以及水行政管理部門法律顧問或者公職律師都有必要進(jìn)一步提升職業(yè)技能以迎接新的挑戰(zhàn)。沂沭河水利管理局將積極組織培訓(xùn)、學(xué)習(xí)新的《行政訴訟法》，努力開創(chuàng)沂沭河水行政管理工作新局面

（作者單位：沂沭泗局沂沭河水利管理局 276001）

（專欄編輯：周 權(quán)）