涉河建設項目防洪影響處理工程代建制度的思考

孫成坤 李維維

涉河建設項目防洪影響處理工程代建制度的思考

孫成坤 李維維

涉河建設項目是指在河道管理新建、擴建、改建的建設項目，包括開發水利（水電）、防治水害、整治河道的各類工程，跨河、穿河、穿堤、臨河的橋梁、碼頭、道路、渡口、管道、纜線、取水口、排污口等建筑物，廠房、倉庫、工業和民用建筑以及公共設施。《中華人民共和國防洪法》第33條規定：“在洪泛區、蓄滯洪區內建設非防洪建設項目對防洪可能產生的影響作出評價，編制洪水影響評價報告，提出防御措施。”涉河建設項目防洪影響處理工程（以下簡稱防洪影響處理工程）定義為非防洪建設項目（防洪建設項目一般對河道和水系的原態影響較大，工程主體已經考慮防洪影響處理措施）對防洪可能產生影響的防御措施。防洪影響處理工程按照工程類別分類可以分為：碼頭工程、橋梁工程、取水泵站、排污口、穿河管道工程、跨河線路等。

一、代建制在我國工程項目建設中的模式

對于代建制，目前尚未形成明確統一的定義，也缺乏政府機構發布的嚴格定義。全國各地推行的做法和實踐方式也都表明了當前對于這一概念認識上的不一致性。當前對代建制最權威的解釋來源于國家有關部門的研究報告和國務院的正式文件。為了進一步深化投資體制改革，提高政府投資工程的投資效益和建設管理水平，國務院于2004年7月16日出臺了國發〔2004〕20號《國務院關于投資體制改革的決定》，《決定》第三部分明確了政府投資項目代建制概念：“政府（投資主體）通過招標方式，選擇具有相應資質、社會專業化的項目管理單位作為代建人，負責對項目進行投資管理和建設實施的組織工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付使用單位的制度”。

1.由政府建立專業代建項目公司直接委托項目建設

由政府建立專業代建項目公司并直接委托項目建設這種模式采用較多，尤其是在重大工程項目中。一般由政府建立專業代建項目公司，作為項目建設法人，負責項目的融資、投資，經過招投標擇優選擇代建單位，項目公司向代建單位提出項目的建設目標，包括項目功能、質量、進度、投資控制等。

2.政府建立專門代建機構直接委托項目建設

由政府部門建立專門負責公共項目統一建設管理的部門，作為法人負責項目管理和監督工作，它往往擁有自己的工程師和造價人員，能夠對公共投資工程項目進行有效的監控。這種做法主要是借鑒香港工務局做法。深圳市在全國范圍內較早地借鑒了這一做法，在建設局下設建筑工務局，代表市政府行使業主職能和項目管理職能，負責由政府投資建設工程項目的組織協調和監督管理工作。

二、防洪影響處理工程項目建設管理中存在的問題

1.建設管理單位專業化程度低

目前，大量涉河建設項目投資是由非水利行業的單位投資的，投資主體主要包括：交通、電力、化工、通信、鐵路及市政等部門，工程建設管理單位往往由各自行業技術人員組成，這種管理班子通常對各自專業技術要求熟悉，但卻不熟悉防洪影響處理工程的專業要求。這就為防洪影響處理工程建設過程中的質量和安全問題埋下了隱患。

2.建設管理單位對防洪影響處理工程的重要性認識不足

為確保江河防洪安全，根據《水法》《防洪法》《河道管理條例》等水法規規定，涉河建設項目必須按照河道及水工程管理權限，經水行政主管部門或經授權的省級河道及水工程管理單位審查同意后，方可按照基本建設程序履行審批手續。有的建設單位雖然按照規定在項目報批時編制了防洪影響處理工程設計，但是由于其不會給建設項目本身帶來直接效益，建設管理單位在取得工程開工許可后，出于節省成本的考慮，存在不按照設計標準施工、不按照批復時間要求施工，更有甚者部分工程不實施防洪影響處理工程，給人民生命財產安全造成重大隱患。

3.涉河建設項目存在監理缺位現象

由于近年來我國經濟飛速發展，擬建和在建設工程的數量急劇增加，大量不符合執業資格要求的監理人員涌入監理行業，各監理單位普遍存在著管理水平有限、人員素質參差不齊、專業配套能力較弱、技術裝備不先進等薄弱環節。由于現在監理實行的是市場招投標制，因此，監理方不可避免地要與業主搞好關系，從而影響了監理的公正性。而建設單位往往只注重能發揮工程效益的主體工程質量，對防洪影響處理工程監理單位的選擇和監理人員行為管理不夠重視，造成項目監理缺位現象。

三、防洪影響處理工程代建制的有效性分析

1.提高項目管理專業化水平

作為代建單位的項目管理機構或公司，具有工程建設管理能力和經驗，可以對項目工程建設進行專業化管理，并全面負責施工現場的安全、環保、衛生、市政等方面的監控和協調，處理各種突發情況，最終保障建設工程按期竣工，確保工程質量。

涉河建設項目的業主一般都不熟悉水利工程建設程序和相關法律法規，不具有水利專業管理知識，卻從事專業技術知識要求較高的涉河建設管理工作。工程建設管理行為的任何缺陷或差錯，都可能造成質量安全隱患而危及人民的生命財產安全，是一個深層的、需要從制度上加以解決的問題。實行代建制度可以彌補涉河建設項目業主的固有缺陷，有助于保證工程質量和維護市場秩序。

2.提高工程建設管理效率，減少建管人員安置

業主與代建方、實施方三者之間為合同關系，合同條款中明確各方權利和職責，明確工程項目投資控制目標、進度控制目標、工程質量目標和安全生產目標。通過代建單位專業化的管理，完成各項控制目標，能有效避免建管單位因缺乏全面專業的建設管理經驗，不能有效控制質量、工期、成本的現象；可以使相關部門免去組織管理工程項目實施的具體事務，解決外行業主、分散管理、重復設置機構等問題，體現了專業化的現代生產發展的規律要求，有利于推進政府部門職能轉變；同時還可解決因工程實施擴招人員，工程結束后參建人員安置給建設單位造成困擾的問題，符合當前市場經濟分工和效能原則。

3.強化監理行為管理，提高工程管理水平

實行代建制度，由項目管理機構或公司負責對監理單位進行有效的監督管理，既增強了業主方的工程建設管理能力，又彌補了監理方的缺點，從而有效地保證了工程建設的順利實施，為工程建設各項目標的完成創造了條件、提供了保障。

4.適應了現階段反腐敗的要求

建設工程領域滋生腐敗的原因是多方面的，而建設工程管理制度的缺陷是一個最重要、最直接的原因，涉河建設項目也不例外。代建制度的實施，通過規范的委托程序與合同，將建設工程管理的某些重要環節由暗處轉到明處，從而減少建設單位因不懂專業而出現的錯誤，也方便行業管理機關和執法機關的監督管理，減少腐敗發生，促使建設工程項目的管理者能夠真正按市場規則、基本建設程序要求推進工程建設。

四、結語

為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，全面落實中央關于水利改革發展的決策部署，推動水利重要領域和關鍵環節改革攻堅，2014年《水利部關于深化水利改革的指導意見》指出要“因地制宜推行水利工程代建制、設計施工總承包等模式，實行專業化社會化建設管理。”

隨著國民經濟發展的不斷深入，涉河建設項目不斷增多，防洪影響處理工程管理專業水平低下、工程重要性認識不足、監理管理缺位等問題日益突出。實行防洪影響處理工程代建制，不僅可以有效地保證工程質量，提高政府投資效益，節約投資，杜絕腐敗現象，而且對利用社會化專業機構管理水平、提高政府投資建設項目效益，從源頭上解決項目單位建設專業管理經驗不足、建設項目制約機制缺失等問題，都具有重大的意義

（作者單位：安徽省淮河河道管理局233000 安徽安兆工程技術咨詢服務有限公司 233000）