合理劃分中央與地方水資源保護(hù)事權(quán)的思考

陳 磊 尚小川

合理劃分中央與地方水資源保護(hù)事權(quán)的思考

陳 磊 尚小川

水利事權(quán)是政府事權(quán)的重要組成部分。《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出，要合理劃分中央與地方水利事權(quán)。水資源保護(hù)事權(quán)是水利事權(quán)的重要內(nèi)容，合理劃分中央與地方水利事權(quán)，對(duì)于促進(jìn)水資源保護(hù)事業(yè)改革發(fā)展具有重要意義。

一、水資源保護(hù)事權(quán)的概念

事權(quán)主要是指政府處理公共事務(wù)的職權(quán)和責(zé)任，水利事權(quán)即處理水利事務(wù)的職權(quán)和責(zé)任。據(jù)此定義，水資源保護(hù)事權(quán)是指政府處理水資源保護(hù)事務(wù)的職權(quán)和責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)工作中，由于支出易于量化，事權(quán)通常被認(rèn)為是支出責(zé)任，一般傾向于用支出責(zé)任反映和衡量事權(quán)。當(dāng)前，行政體制改革深入推進(jìn)，水資源保護(hù)事權(quán)的缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象日益凸顯，一定程度上反映出各級(jí)政府職能履行的偏差與不足。如何以轉(zhuǎn)變政府職能為突破口，合理劃分涉及水資源保護(hù)的中央事權(quán)、中央和地方共同事權(quán)和地方事權(quán)，進(jìn)一步明晰各級(jí)政府水資源保護(hù)的職責(zé)，充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)整體效能最大化，具有重要意義。

二、水資源保護(hù)事權(quán)的劃分現(xiàn)狀

根據(jù)《水法》《水污染防治法》等法律法規(guī)和水利部“三定”，中央水資源保護(hù)事權(quán)包括：組織編制全國(guó)水資源保護(hù)規(guī)劃，組織指導(dǎo)水功能區(qū)的劃分并監(jiān)督實(shí)施，指導(dǎo)飲用水水源保護(hù)和水生態(tài)保護(hù)工作，指導(dǎo)濕地生態(tài)補(bǔ)水；組織審定江河湖庫(kù)納污能力，提出限制排污總量的意見(jiàn)；組織指導(dǎo)省界水量水質(zhì)監(jiān)督、監(jiān)測(cè)和入河排污口設(shè)置管理工作；組織指導(dǎo)地下水資源保護(hù)工作，指導(dǎo)水利建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)、水利規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，負(fù)責(zé)水利建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）預(yù)審工作。水資源保護(hù)事權(quán)劃分目前暫無(wú)明確的法規(guī)或政策界定，因而中央與地方事權(quán)劃分不夠明確，地方事權(quán)基本上是中央事權(quán)的延伸或細(xì)化。相比中央事權(quán)，地方事權(quán)有所增減。流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，行使中央水資源保護(hù)事權(quán)和中央地方共同水資源保護(hù)事權(quán)的中央事權(quán)部分。流域管理機(jī)構(gòu)主要是負(fù)責(zé)流域水資源保護(hù)工作，組織編制流域水資源保護(hù)規(guī)劃，組織擬訂跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）江河湖泊的水功能區(qū)劃并監(jiān)督實(shí)施，核定水域納污能力，提出限制排污總量意見(jiàn)，負(fù)責(zé)授權(quán)范圍內(nèi)入河排污口設(shè)置的審查許可；負(fù)責(zé)省界水體、重要水功能區(qū)和重要入河排污口的水質(zhì)狀況監(jiān)測(cè)；指導(dǎo)協(xié)調(diào)流域飲用水水源保護(hù)、地下水開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)工作。

三、水資源保護(hù)事權(quán)劃分存在的主要問(wèn)題

1.缺乏頂層設(shè)計(jì)，事權(quán)劃分模糊

《水法》《入河排污口監(jiān)督管理辦法》《水功能區(qū)管理辦法》等法律法規(guī)就水功能區(qū)劃定權(quán)限、入河排污口設(shè)置審批權(quán)限等單項(xiàng)工作的事權(quán)劃分進(jìn)行了規(guī)定，但比較零散，沒(méi)有形成總體指導(dǎo)意見(jiàn)。《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，國(guó)家水安全戰(zhàn)略和重大水利規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)制訂，跨流域、跨國(guó)界河流湖泊以及事關(guān)流域全局的水利建設(shè)、水資源管理、河湖管理等涉水活動(dòng)管理作為中央事權(quán)，跨區(qū)域重大水利項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系，區(qū)域水利建設(shè)項(xiàng)目、水利社會(huì)管理和公共服務(wù)作為地方事權(quán)，中央界定過(guò)于原則，操作性不強(qiáng)。沒(méi)有總體上就水資源保護(hù)事權(quán)做出全面規(guī)定，造成事權(quán)不清、責(zé)權(quán)不明。事權(quán)劃分缺乏明確的法律依據(jù)，意味著一些事權(quán)劃分及公共事務(wù)承擔(dān)上的偶然性和隨意性，使得中央與地方政府、上級(jí)部門(mén)與下級(jí)政府間的談判和博弈增多，制度的穩(wěn)定性較差。甚至有些地方水利部門(mén)對(duì)法律法規(guī)明確的水資源保護(hù)事權(quán)有不同認(rèn)識(shí)，沒(méi)有甚至不愿意承擔(dān)水資源保護(hù)的職責(zé)。

2.縱向事權(quán)同構(gòu)，層級(jí)劃分不清晰

縱向事權(quán)同構(gòu)問(wèn)題主要表現(xiàn)三個(gè)方面：一是事權(quán)劃分不明確。編制部門(mén)對(duì)水利部和地方水利部門(mén)水資源保護(hù)職責(zé)范圍作出了規(guī)定，但大都沒(méi)有明確劃分，造成“上下對(duì)口、職責(zé)同構(gòu)”，尤其是管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)同構(gòu)問(wèn)題突出，使下級(jí)水利部門(mén)擁有的事權(quán)幾乎全是上級(jí)水利部門(mén)的事權(quán)翻版，以致支出范圍的劃分過(guò)于籠統(tǒng)，而且流于重復(fù)。二是事權(quán)分配不合理。中央與地方水利事權(quán)存在著一定程度的“上下不清”的“錯(cuò)位”問(wèn)題，事權(quán)長(zhǎng)期層層下移，造成事權(quán)錯(cuò)位。把一些含糊不清的支出大多被分配給下級(jí)單位，像飲用水水源保護(hù)這些最基本的公共服務(wù)職能往往由供給能力比較差的基層單位承擔(dān)。三是事權(quán)運(yùn)行機(jī)制不協(xié)調(diào)。中央與地方的水利事權(quán)一旦出現(xiàn)擴(kuò)展或新增時(shí)，在新增支出責(zé)任劃分上，缺乏規(guī)范的協(xié)調(diào)機(jī)制，新增部分的支出責(zé)任在不同層級(jí)間的分配就會(huì)成為矛盾的焦點(diǎn)。比如水生態(tài)文明建設(shè)，作為新增事權(quán)，支出責(zé)任主要交由地方承擔(dān)，中央基本沒(méi)有承擔(dān)支出責(zé)任。

3.事權(quán)與財(cái)權(quán)不對(duì)稱，支出責(zé)任不對(duì)等

財(cái)權(quán)是指政府在取得和管理財(cái)政收入方面的權(quán)限。1994年我國(guó)實(shí)行了分稅制改革，明確劃分了中央稅與地方稅。中央財(cái)政收入及比例逐年提高，由改革前的22%提高到改革后的50%以上，地方財(cái)政所占比例不足50%。中央與地方對(duì)水資源保護(hù)支出比例與其財(cái)政收入分配的比例，顯然不相符。事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)稱表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是中央承擔(dān)的水資源保護(hù)職責(zé)較大，支出責(zé)任過(guò)小。重要江河湖泊水功能區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)和重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)等公益性很強(qiáng)，關(guān)系人民群眾切身利益的事務(wù)，明顯屬于中央事權(quán)，支出責(zé)任被轉(zhuǎn)移給地方政府承擔(dān)。二是地方財(cái)力有限，不堪支出責(zé)任。隨著分稅制改革，地方財(cái)權(quán)縮小、事權(quán)擴(kuò)大現(xiàn)象已較嚴(yán)重，當(dāng)前地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比例由最高時(shí)的約88%下降為目前的45%左右，而地方承擔(dān)的事務(wù)卻從40%上升至75%左右。加之水資源保護(hù)與水環(huán)境保護(hù)的職能交叉問(wèn)題，地方政府對(duì)水資源保護(hù)的投入嚴(yán)重不足。

四、水資源保護(hù)事權(quán)劃分的意見(jiàn)和建議

1.基本原則和總體思路

（1）基本原則

一是事權(quán)法定原則。按照依法治國(guó)的原則，法律是事權(quán)的基礎(chǔ)，要通過(guò)國(guó)家立法而非行政干預(yù)確立事權(quán)劃分。應(yīng)盡量使事權(quán)分配精細(xì)化，可以采取法律列舉的方法，具體規(guī)定中央與地方水利各自事權(quán)和支出責(zé)任，以及中央和地方水利的共有事權(quán)和支出責(zé)任。二是受益原則。全國(guó)或流域受益的，中央應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要支出責(zé)任，某一行政區(qū)域內(nèi)部受益的，該行政區(qū)承擔(dān)主要支出責(zé)任。三是事權(quán)財(cái)權(quán)匹配原則。要根據(jù)因事定財(cái)?shù)脑瓌t，進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建體現(xiàn)公平和效率的轉(zhuǎn)移支付體系。四是績(jī)效評(píng)價(jià)原則。把科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)作為財(cái)權(quán)與事權(quán)配置、中央與地方事權(quán)劃分的一項(xiàng)管理原則，使政企分開(kāi)與社會(huì)參與協(xié)調(diào)一致，當(dāng)前利益與可持續(xù)發(fā)展緊密結(jié)合。

（2）總體思路

全國(guó)水資源保護(hù)規(guī)劃，重大水資源保護(hù)政策、標(biāo)準(zhǔn)制定，跨流域、跨國(guó)界河流湖泊以及事關(guān)流域全局的水資源保護(hù)作為中央事權(quán)。跨區(qū)域重大水資源保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系。區(qū)域水資源保護(hù)作為地方事權(quán)。由地方管理更方便有效的水資源保護(hù)工作，一律下放地方管理，中央加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。

2.具體意見(jiàn)和建議

（1）水功能區(qū)管理事權(quán)

全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)的監(jiān)督管理和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)應(yīng)作為中央事權(quán)，由國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)或授權(quán)流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，并承擔(dān)支出責(zé)任。其他水功能區(qū)的監(jiān)督管理和監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)為地方事權(quán)，地方承擔(dān)支出責(zé)任。根據(jù)受益原則，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)事務(wù)中，省界緩沖區(qū)和對(duì)水資源保護(hù)、自然生態(tài)系統(tǒng)及珍稀瀕危物種保護(hù)具有重要意義、涉及國(guó)家水安全戰(zhàn)略的保護(hù)區(qū)達(dá)標(biāo)建設(shè)由中央承擔(dān)，其他由地方承擔(dān)。

（2）入河排污口管理事權(quán)

國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)已經(jīng)明確了淮河、海河、黃河三個(gè)流域入河排污口管理權(quán)限，建議進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，明確其他大江大河的入河排污口管理權(quán)限，理清責(zé)任，避免沖突。在七大江河的干流和主要支流，流域機(jī)構(gòu)直管河道和一定規(guī)模以上建設(shè)項(xiàng)目入河排污口設(shè)置審批應(yīng)由流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。其他由地方負(fù)責(zé)審批。應(yīng)加大力度，下放入河排污口審批權(quán)，國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)和流域機(jī)構(gòu)做好指導(dǎo)和檢查。

中央加強(qiáng)入河排污口布設(shè)規(guī)劃引導(dǎo)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)合理布局。中央要承擔(dān)起直管河道和省界緩沖區(qū)入河排污口的規(guī)范化整治職責(zé)，負(fù)擔(dān)主要支出責(zé)任。其他入河排污口整治事權(quán)由地方承擔(dān)。

（3）飲用水水源地保護(hù)事權(quán)

保障城鄉(xiāng)居民飲水安全，讓人民群眾喝上干凈水，是民生水利的重要內(nèi)容，是最基本的政府事權(quán)。在飲用水水源地保護(hù)事務(wù)上，中央要承擔(dān)更多責(zé)任，特別是全國(guó)重要飲用水水源地名錄中水源地的安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)，中央事權(quán)因素更強(qiáng)。全國(guó)重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)作為中央與地方共同事權(quán)，不應(yīng)全部由地方承擔(dān)全部支出責(zé)任。

（4）突發(fā)水污染應(yīng)急處置事權(quán)

突發(fā)水污染應(yīng)急處置的主要責(zé)任在地方人民政府，應(yīng)作為地方事權(quán)。在跨省（區(qū)、市）水污染事故中，中央應(yīng)協(xié)調(diào)省際關(guān)系，處理跨省水污染糾紛。當(dāng)水污染涉及國(guó)界時(shí)，應(yīng)為中央事權(quán)處理。

（5）水生態(tài)文明建設(shè)事權(quán)

水生態(tài)文明是新的水利事權(quán)，要合理劃分中央事權(quán)和地方事權(quán)。水生態(tài)文明建設(shè)應(yīng)作為中央與地方共同事權(quán)，以地方為主。為充分調(diào)動(dòng)地方積極性，中央應(yīng)給予更多的支持和補(bǔ)助。

6、水功能區(qū)限制納污紅線考核事權(quán)

水功能區(qū)限制納污紅線是最嚴(yán)格水資源管理制度三條紅線之一。最嚴(yán)格水資源管理制度考核是中央政府對(duì)地方政府落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度情況進(jìn)行的考核，應(yīng)作為中央事權(quán)，中央應(yīng)履行主要支出責(zé)任。對(duì)全國(guó)重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)，中央政府要承擔(dān)主要責(zé)任。對(duì)于地方負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)的水功能區(qū)，中央應(yīng)給予監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。地方要配合中央政府開(kāi)展考核，提供考核相關(guān)材料和數(shù)據(jù)，落實(shí)好考核工作要求。

水資源保護(hù)事權(quán)是水利事權(quán)的重要組成部分，是一項(xiàng)重要的政府事權(quán)。要合理劃分中央和地方水資源保護(hù)事權(quán)，明確支出責(zé)任，發(fā)揮兩個(gè)積極性，切實(shí)承擔(dān)起法律法規(guī)賦予的職責(zé)

（作者單位：淮河流域水資源保護(hù)局233000）