江西大型灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價分擔(dān)模式探討——以錦北灌區(qū)為例

盧竹生，劉品章，梁金文

（江西省宜春市錦北灌區(qū)工程管理局，330800，宜春）

江西省水量多，但年內(nèi)分布不均；水質(zhì)好，但因受污染水資源保護(hù)甚憂；水資源好利用，但控制設(shè)施缺乏。農(nóng)業(yè)灌溉用水占江西總用水量的80%以上，水是制約農(nóng)業(yè)和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。水在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，農(nóng)業(yè)水價改革關(guān)系農(nóng)民減負(fù)增收和水管單位的生存與發(fā)展，也直接影響國家糧食安全和水安全。水利工程是國家基礎(chǔ)設(shè)施，是不可忽視農(nóng)業(yè)灌溉供水的公益性因素。因此，農(nóng)業(yè)水價政策制定勢必要考慮國家糧食安全、水安全、農(nóng)民對水費(fèi)的承受能力等綜合因素，傳統(tǒng)的水價政策簡單地把水作為“商品”來交易，難以適應(yīng)當(dāng)今社會發(fā)展需要。因此，必須建立科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價政策，通過水價政策促進(jìn)糧食安全、用水安全和社會穩(wěn)定。

一、灌區(qū)概況及水價現(xiàn)狀

1.灌區(qū)基本情況

錦北灌區(qū)是江西省第二大灌區(qū)。工程始建于1956年，1957年建成并投入運(yùn)行。灌區(qū)地處贛江流域錦河支流南北兩岸，灌溉范圍涉及江西高安、上高、宜豐、奉新4縣市的21個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街辦、場）。設(shè)計灌溉面積54.4萬畝（15畝=1hm2，下同），有效灌溉面積49.2萬畝，其中攔河引水灌溉面積22萬畝。

錦北灌區(qū)具有灌溉、防洪排澇、生態(tài)保護(hù)等功能。灌區(qū)工程是由1座攔河壩、1 座大（2）型水庫、3 座中型水庫、103座小型水庫、338座山塘壩、5座引水陂閘（進(jìn)水閘）等組成的多庫多壩蓄引水大型灌區(qū)。主要渠系有13條干渠（總長 371 km），218條支渠（總長 611 km），372 條斗、農(nóng)渠（總長1 234 km），渠系建筑物1 869座等。

錦北灌區(qū)內(nèi)的土地資源較為豐富，土地總面積1 624 km2，其中可耕地面積86.64萬畝（水田面積65.61萬畝，旱地面積21.03萬畝），農(nóng)村人均占有耕地面積1.69畝。灌區(qū)內(nèi)土地資源開發(fā)潛力較大，土壤肥沃，水質(zhì)較好。但由于地處丘陵地區(qū)，地形較為復(fù)雜，受自然條件影響，經(jīng)常發(fā)生旱澇等災(zāi)害，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)危害極大，加上現(xiàn)有的水利設(shè)施不足，導(dǎo)致農(nóng)作物單產(chǎn)不高，總產(chǎn)不穩(wěn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收益不大。

灌區(qū)區(qū)域?qū)賮啛釒駶櫄夂颍募痉置?，氣候溫和，雨量充沛，光照充足，無霜期長。多年平均氣溫17.7°C，多年平均年降水量1 672 mm。區(qū)域內(nèi)雨量較為充沛，但降水年內(nèi)分配不均，年雨量主要集中在4—6月份，占全年的45.9%；7—9月份受副熱帶高壓控制，除有地方性雷陣雨外，雨量稀少，夏澇秋旱已成自然規(guī)律。灌區(qū)灌溉期為每年4—10月份，作物復(fù)種指數(shù)為2.24%，灌溉保證率為80%，綜合灌溉定額為765m3/畝，渠系水利用系數(shù)為0.62，灌溉水利用系數(shù)為0.41。灌區(qū)內(nèi)現(xiàn)有總?cè)丝?4.75萬人，其中農(nóng)業(yè)人口51.3萬人，農(nóng)業(yè)勞力21.5萬人。

2.水價歷史沿革

錦北灌區(qū)水價執(zhí)行政府定價。每次水價調(diào)整，均由灌區(qū)管理部門提出請示，經(jīng)水行政主管部門和物價部門審核，報省政府有關(guān)會議審批。水價調(diào)整文件出臺后，由灌區(qū)按照規(guī)定的計量、計收方式和核算標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。錦北灌區(qū)水價改革主要經(jīng)歷了6個階段：

第一階段（1957—1964年），根據(jù)第一屆灌區(qū)管理委員會第一次會議通過的《江西省錦北灌區(qū)管理養(yǎng)護(hù)章程》規(guī)定：用水農(nóng)戶每年必須按時交納灌溉水費(fèi)，水費(fèi)計收按作物種類、流灌、提灌分別計費(fèi)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分4類12項，流灌每畝收費(fèi)0.2～0.6元，提灌每畝收費(fèi)0.1～0.2元，凡二級以上提灌者免收水費(fèi)，但應(yīng)承擔(dān)工程維修義務(wù)。

第二階段（1964—1965年），根據(jù)原宜春地區(qū)水利工作會議精神，水費(fèi)計收方式改為2/3折錢，1/3收糧，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為流灌每畝收稻谷6 kg，提灌每畝收稻谷3 kg。糧食價格按國家征購價每50 kg不低于8元。

第三階段（1965—1984年），考慮管理部門儲存糧食有一定困難，又改為收錢不收糧，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為流灌每畝1元，提灌每畝0.50元。

第四階段（1984—1989年），根據(jù)國家政策“水是商品”的精神，將水費(fèi)計收方式改為流灌每畝收費(fèi)2.50元，提灌每畝收費(fèi)1.25元；魚塘每畝收費(fèi)5元，工業(yè)及生活用水收費(fèi)0.03元/m3。

第四階段（1989—1999年），由于物價上漲，又改為按實物計收。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)流灌每畝收稻谷7.5kg，提灌每畝收稻谷3.75kg。1991年根據(jù)江西省省長5號令規(guī)定，流灌改為每畝收稻谷12kg，提灌每畝收稻谷6kg，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)提留3%，糧食部門提取2%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站為21.5%，獎勵2%，灌區(qū)管理部門實收71.5%。實物價格按當(dāng)年糧食統(tǒng)購價折款計算。

第五階段（1999—2005 年），根據(jù)宜春市政府有關(guān)文件規(guī)定，灌區(qū)以糧計征每畝收稻谷由12kg改為13kg。其糧食價格按1.22元/kg計算，即流灌每畝收費(fèi)15.86元，提灌每畝收費(fèi)7.93元。

第六階段（2005年以來），經(jīng)宜春市政府批準(zhǔn)，錦北灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價執(zhí)行宜春市物價部門核定的標(biāo)準(zhǔn)，即流灌每畝22.87元，提灌每畝11.43元。

3.現(xiàn)行水價狀況

錦北灌區(qū)現(xiàn)行水價收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)仍按2005年宜春市物價局 （宜市價費(fèi)〔2005〕11號）核定的按成本水價38.11元/畝的60%計費(fèi)，即終端水價流灌22.87元/畝，提灌 11.43元/畝，其中管理單位為82%，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)為18%（主要用于田間工程維修及鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管人員工資等），實際水費(fèi)收取率為85%。

收繳方式由各受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)代收代繳，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)向用水農(nóng)戶或村委會計收水費(fèi)。收費(fèi)面積按2004年核定的農(nóng)業(yè)灌溉面積一直未變，因此農(nóng)業(yè)水費(fèi)基本每年固定不變。收繳時間原則上每年9月底前繳納全年水費(fèi)總額的60%，剩余的40%在當(dāng)年12月底前結(jié)清，但實際收繳情況并不樂觀。

影響農(nóng)業(yè)水費(fèi)收取的主要因素：一是水費(fèi)收繳只有減不能增。收取方式理論上實行按畝收費(fèi)，實際上是象征性收費(fèi)。水價不能反映供求關(guān)系的需要，更不能自主隨供求關(guān)系的變化而調(diào)整，管理單位不可能通過市場獲得經(jīng)濟(jì)利益。二是水費(fèi)計收難度大。2006年，國家免征農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)、林業(yè)、農(nóng)機(jī)等部門均逐步取消了涉農(nóng)收費(fèi)項目，還發(fā)放了糧補(bǔ)資金、退耕還林資金、購買大型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)助資金，由此誘發(fā)農(nóng)民上交水費(fèi)的意識逐漸淡漠，水費(fèi)收繳難度隨之增大，水費(fèi)收取率逐年下降。

4.灌區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，農(nóng)民的觀念和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式有了很大變化。當(dāng)今，農(nóng)村大部分農(nóng)民已經(jīng)不再靠種糧食為生，大部分中青年農(nóng)民外出務(wù)工或就近打工，有的自辦企業(yè)或到城鎮(zhèn)經(jīng)商，成為新型的農(nóng)民工。留守在家務(wù)農(nóng)的只有少數(shù)中老年人，他們本身就是弱勢群體，需要政府扶助。

農(nóng)村土地遼闊，但隨著社會發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)需要，一些農(nóng)民從老村遷移到田園建起了新房，占用了一部分土地；國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如鐵路、公路、園林綠化等建設(shè)也占用了一部分土地。因此灌區(qū)有效灌溉面積有所萎縮。

目前農(nóng)民種糧的積極性不是很高，主要原因是成本大，收益小。據(jù)調(diào)查：平均每畝水稻田種子成本早稻75元，晚稻58元；化肥成本早稻105元，晚稻125元；農(nóng)藥成本早稻55元，晚稻135元；耕地成本早稻80元，晚稻80元；插秧成本早稻110元，晚稻110元；收割成本早稻70元，晚稻70元；其他農(nóng)具80元；日常耕作、放水、管理等約12個工日，計1 200元；賣糧運(yùn)輸費(fèi)60元，每畝合計直接成本2 413元。每畝產(chǎn)量1 031 kg（早稻畝產(chǎn)449 kg，晚稻畝產(chǎn) 582 kg），現(xiàn)行糧食市場價早稻 2.40元/kg，晚稻 2.80元/kg，則每畝總收益2 707.20元。收益與成本基本持平，如果把水費(fèi)和其他間接費(fèi)攤?cè)氤杀局?，收益無幾。

5.灌區(qū)管理單位狀況

錦北灌區(qū)工程管理局為灌區(qū)專管機(jī)構(gòu)，隸屬宜春市水利局，為副縣級準(zhǔn)公益性事業(yè)單位。主要職責(zé)：負(fù)責(zé)灌區(qū)規(guī)劃與組織實施；水利工程防洪、排澇、抗旱及水土保持工作；供水管理、合理分配與水量調(diào)度；水利工程運(yùn)行、管理和維護(hù)；國有資產(chǎn)管理和保護(hù)；依法計收水費(fèi)；受水行政部門委托，查處涉及本灌區(qū)水事違法案件等。

2005年5月，按照國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《水利工程管理體制改革實施意見》(國辦發(fā)〔2002〕45 號)，對灌區(qū)定編定崗和工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了測算，測算灌區(qū)總?cè)藬?shù)105人。2006年12月，根據(jù)宜春市事業(yè)單位改革人員精簡20%的要求及灌區(qū)工程特點和管理需要，宜春市人民政府印發(fā)了錦北灌區(qū)工程管理體制改革實施方案的通知，核定本灌區(qū)公益性事業(yè)編制人員70人，其中市財政全額撥款人員25人，其他自收自支人員靠計收水費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，現(xiàn)有實際人數(shù)65人。市財政將全額撥款人員經(jīng)費(fèi)及此后新增的公益性部分人員經(jīng)費(fèi)和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)列入市級年度財政預(yù)算。

由于水價嚴(yán)重偏離成本，水費(fèi)收取率低，灌區(qū)逐年虧損，為了維持生計，不得不靠舉債度日。職工正常調(diào)資、職務(wù)職稱晉升工資不能及時全額兌現(xiàn)，績效工資只兌現(xiàn)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的60%，國家規(guī)定的事業(yè)單位改革性補(bǔ)貼仍未全部執(zhí)行。職工在灌區(qū)內(nèi)下鄉(xiāng)、省內(nèi)外出差、職工夜班津貼、節(jié)假日加班值班補(bǔ)助等都未能執(zhí)行。若考慮這些潛虧因素，灌區(qū)虧損數(shù)額更大。

長期以來，基層水管單位職工在收入無保障的情況下，為了保證工程安全，保障農(nóng)業(yè)灌溉用水，默默無聞地堅守在灌溉用水第一線，始終奉行著“獻(xiàn)身、負(fù)責(zé)、求實”的水利行業(yè)精神，幾乎把全部精力用在計收水費(fèi)工作上。由于水管單位資金不足，管理單位不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，無法引進(jìn)優(yōu)秀人才，甚至導(dǎo)致現(xiàn)有職工離職現(xiàn)象。

二、改革農(nóng)業(yè)水價分擔(dān)模式

1.農(nóng)業(yè)水價改革的重要性

國內(nèi)外學(xué)者在研究水價政策時都表明，水價應(yīng)在兼顧用水公平、成本回收、水資源優(yōu)化配置和可持續(xù)利用的原則下，根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、水資源配置情況和社會發(fā)展階段來確定具體適合的模式。

目前我國農(nóng)業(yè)水價正面臨著供水方的良性運(yùn)行與農(nóng)民增收減負(fù)相矛盾的難題，水價的高低直接關(guān)系農(nóng)民與水管單位的切身利益。一方面農(nóng)業(yè)灌溉用水占水資源利用的80%，且利用率不高，造成水資源浪費(fèi)，而收取的水費(fèi)又低于供水成本。主要原因是農(nóng)民收入較低，城鄉(xiāng)居民收入差距較大，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期滯后，“三農(nóng)”問題始終是影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。另一方面水資源優(yōu)化配置不合理，灌區(qū)管理部門資金短缺，人才流失，工程安全無保證，水資源難以高效可持續(xù)利用。

隨著我國農(nóng)民種植糧食的積極性下降，節(jié)水自覺性缺乏以及農(nóng)業(yè)水價改革困境等問題的日益突出，建立農(nóng)業(yè)水價分擔(dān)機(jī)制勢在必行。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高投入低產(chǎn)出、農(nóng)民對現(xiàn)行水價承受能力較弱的現(xiàn)實情況下，制定政府與農(nóng)民共同負(fù)擔(dān)水費(fèi)的模式，建立適合我國南方農(nóng)業(yè)灌溉運(yùn)行機(jī)制，對促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費(fèi)支出、確保灌區(qū)工程良性運(yùn)行、保障國家糧食安全具有重要作用。

2.農(nóng)業(yè)水價改革的原則

對于水價改革，必須著眼于制度創(chuàng)新，建立一種適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的水價機(jī)制，以供水成本為基礎(chǔ)，為水利工程良性運(yùn)行創(chuàng)造必要條件，促進(jìn)水資源高效可持續(xù)利用。一要堅持用水公平原則。建立有利于節(jié)約用水和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的級別水價機(jī)制，促進(jìn)節(jié)約用水、科學(xué)用水和高效利用。二要堅持統(tǒng)籌兼顧原則。實施基礎(chǔ)設(shè)施改造、末級渠系管理、農(nóng)業(yè)水價調(diào)整“三位一體”的綜合改革。三要堅持因地制宜原則。根據(jù)各地水資源條件與工程狀況及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，制定符合當(dāng)?shù)貙嶋H需要的水價政策。四要堅持積極穩(wěn)妥原則。處理好改革、發(fā)展與穩(wěn)定關(guān)系，把握好水價調(diào)整的節(jié)奏和力度，在保持穩(wěn)定的前提下，進(jìn)一步完善水價制度，促進(jìn)水價改革。五要堅持節(jié)約用水，降低農(nóng)民水費(fèi)支出，保障灌排工程良性運(yùn)行。

3.農(nóng)業(yè)水價分擔(dān)模式

水利工程是公益性基礎(chǔ)設(shè)施，灌區(qū)水利工程良性運(yùn)行關(guān)系國家糧食安全、水安全、防洪安全、生態(tài)保護(hù)等多方面的社會效益，投資的主體應(yīng)當(dāng)是政府，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)水價的絕大部分；農(nóng)民用水灌溉，是直接受益者，也應(yīng)承擔(dān)水價的一部分。因此農(nóng)業(yè)水價應(yīng)由政府和用水農(nóng)戶共同承擔(dān)。

政府承擔(dān)骨干工程改造、維修養(yǎng)護(hù)、運(yùn)行管理等費(fèi)用，即灌區(qū)管理單位的“兩費(fèi)”應(yīng)由政府直接補(bǔ)貼到灌區(qū)管理單位；用水農(nóng)戶承擔(dān)末級渠系管理費(fèi)用，用于支付末級渠系放水員工資和末級渠道維修費(fèi)用。末級渠系放水員由農(nóng)民自己選舉產(chǎn)生，接受農(nóng)民直接監(jiān)督。這樣不僅解決了農(nóng)業(yè)供水環(huán)節(jié)中隨意加價和搭車收費(fèi)的不良行為，降低了農(nóng)民用水成本，還提高了農(nóng)民種糧的積極性和農(nóng)民節(jié)約用水、維護(hù)水利工程設(shè)施的自覺性。

政府直補(bǔ)部分水費(fèi)由水行政主管部門和同級物價部門按照市場運(yùn)作規(guī)律測算骨干工程運(yùn)行管理成本，由財政部門按成本全額補(bǔ)貼到灌區(qū)管理單位，財政部門根據(jù)上年度考核結(jié)果分季度進(jìn)行撥付。

灌區(qū)管理單位應(yīng)建立一定的約束機(jī)制，對灌區(qū)管理單位制定工程運(yùn)行管理目標(biāo)考核辦法，由上級水行政主管部門、同級財政部門和灌區(qū)用水戶代表，每年冬季對灌區(qū)管理單位進(jìn)行一次定期考核，考核實行百分制，考核結(jié)果與下年度水費(fèi)政府補(bǔ)貼直接掛鉤。得分大于等于90分，全額撥付水費(fèi)成本；得分大于等于80分小于90分，按成本水費(fèi)的90%撥付；得分大于等于70分小于80分，按成本水費(fèi)的80%撥付，依此類推。

三、結(jié) 語

現(xiàn)有的水價承擔(dān)模式已不能滿足農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，改革水價分擔(dān)模式是當(dāng)前必須解決的問題，政府與農(nóng)民共同承擔(dān)水費(fèi)是公平、科學(xué)、有效的承擔(dān)模式。政府通過對灌區(qū)運(yùn)行管理的業(yè)績考核，按貢獻(xiàn)大小由政府直接補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，保證水安全和水資源可持續(xù)利用；農(nóng)民只承擔(dān)末級渠系管理和維修費(fèi)用，減輕了農(nóng)民用水成本，促進(jìn)了農(nóng)民節(jié)約用水，提高農(nóng)民種糧積極性。農(nóng)民不用向上級交納水費(fèi)，管理部門不用向農(nóng)民計收水費(fèi)，避免了中間環(huán)節(jié)隨意加價和搭車收費(fèi)的不良行為。