水生態文明城市建設的內涵與實施舉措探討

詹衛華

（水利部綜合事業局，水利部水利風景區建設與管理領導小組辦公室，100053，北京）

水是生命之源，是人類健康之本，是自然環境之魂，是生態文明建設的基礎元素。水生態文明建設是生態文明建設的重要組成和基礎保障。水生態文明城市建設是水生態文明建設的重要平臺和抓手，是改善城市環境、提升城市品質、優化城市布局、促進城市發展、增強城市活力、打造宜居城市、實現人-水-城和諧發展的重要舉措，是推進生態文明和美麗中國建設的具體實踐行動。

一、水生態文明城市建設的內涵剖析

1.關于水生態文明城市建設內涵的討論

水生態文明城市是一個新的命題，相關基礎理論研究還很薄弱，也不系統。對其內涵的挖掘與表達，目前主要有以下3種觀點。

一是主張“水生態+文明+城市”，認為水生態文明城市是水生態、文明與城市的集合。強調水生態系統完整性，強調水生態文明城市是一個結構合理、功能穩定、達到動態平衡狀態的社會-經濟-自然復合生態系統，不僅重視經濟發展與生態環境的協調，更注重人民生活質量的提高，滿足人民日益增長的對生態產品的需求，兼顧社會、經濟和環境三者的整體效益。

二是主張“水+生態文明+城市”，認為水生態文明城市是水、生態文明與城市的集合。強調水是基礎性的自然資源，是生態文明建設和城市發展的主要要素。強調生態文明是人與自然和諧的文化價值觀，是生態系統可持續前提下的生產觀和滿足自身需要又不損害自然的消費觀。指出生態危機的根源在于城市，水生態文明城市是城市建設的水生態化。

三是主張“水生態+水文明+水城市”，認為水生態文明城市是水生態、水文明與水城市的集合。強調水與生態、水與文明、水與城市的關系，樹立水是城市生態文明建設與發展中的至關重要因素。強調水生態體系完整、水生態環境優美和水管理嚴格、水行為文明，以及城市水資源承載能力合理、城市居民水意識良好等方面。強調城市水系建設與社區水體景觀構造，倡導“因水制宜，以水定城”理念。

2.對水生態文明城市本質要義的認識

城市的發展要以保護水環境、維持水生態平衡、社會和諧以及宜居為先決條件，堅持可持續發展的城市發展理念和發展模式，要為人民群眾生活美好、幸福服務。在此背景下，水生態文明城市是按照生態學和城市學原理，遵循生態平衡的法則和要求建立，滿足城市水資源可持續利用、水生態體系完整、水生態環境優美、水文化底蘊深厚等要求，是人工環境與自然環境的協調發展、物理空間與文化空間的有機融合，是人們積極改善人-水-城關系的系統集成。其核心含義是人、水、城市交互共生的文化傳承，以及相應文明成果的積累和追求。其內涵應該是尊重水的自然屬性（水系、水體流動性、具有流域性等特點），發揮水的價值作用 （水量和水質），升華水的生態功能（水生態和水環境），實現人水和諧，以水資源的可持續利用支撐城市（或區域）經濟、社會、生態可持續發展。

二、深入理解水生態文明城市建設內涵

1.理解生態文明建設的內涵

生態文明建設，即“尊重自然、順應自然、保護自然，人與自然和諧發展”，以環境承載能力為核心，積極營造生態綠色環境，營造青山綠水田園風光景象。生態文明倡導給自然以平等態度和充分的人文關懷，關注和尊重生態環境的存在意義，從“向自然宣戰”“征服自然”向 “人與自然和諧共處”轉變，倡導主動遵循和正確運用自然規律，合理有效地利用自然，禁止對自然無節制地攫取、對資源無序地開發利用。倡導在發展中保護、在保護中發展，給自然留下更多的修復空間，給農業留下更多的良田，給子孫后代留下天藍、地綠、水凈的美好家園。

2.將生態文明建設內涵應用于城市水利工作的社會化管理方面

水問題主要表現為水量、水質、水生態的問題。解決水問題的途徑和措施很多，但從治本方面解決的只能是發揮管理的作用。比如，在水量方面，資源性、水質性、工程性缺水都可以統稱為管理型缺水，可以通過科學的、社會的、行政的管理方法來解決，這就要求樹立社會化管理的思維。何為管理？水量不夠，可以以用水總量為約束條件，調整城市發展格局、規模、產業布局，或者利用工程措施修建一些引蓄調水設施；水質不好，可建立監控、預警、預報系統，一方面限制排放，另一方面監控排放；水生態方面，要堅持保護優先，充分發揮大自然的自我修復作用，運用水生動植物合理搭配等非工程措施發揮水體的自凈能力等等。

3.深刻領會水生態文明城市的本質要求

水生態文明的本質內涵是人水和諧，破除水害的影響，使之轉化為對人、對社會發展有利，由“親水、近水”達到主動“愛水、護水”，以“水安全能夠保障、水環境得到優化、水生態達到平衡、水資源永續利用、水文化不斷弘揚”為重點任務，促進城市經濟社會文明發展。

（1）要查找城市（區域）中存在的水的制約瓶頸問題，進而對癥下藥，提出具體解決問題的方法和途徑。華北地區重點在節水措施完善、地下水超采治理方面；西北干旱半干旱區重點在節水型社會建設、水土流失綜合治理方面；長江中下游、珠三角等經濟發達地區重點在黑臭水體治理、局部生態環境退化、水管理能力提升等方面；東北、西南及江河源頭等生態相對良好地區重點在水資源保護與水生態補償機制建立方面。

（2）要明晰城市（區域）水利發展的重點任務。總體來說，水利發展的階段任務大體分為4個方面，即城市防洪保安體系建設、促進水系連通的水資源配置體系建設、治理水污染的水生態修復保護體系建設、水資源信息監控平臺體系建設。由于各個城市經濟發展情況各異，關注的重點不同，解決問題的時序不一，因此要列出時間表、明確路線圖，做到穩步推進。同時，圍繞階段任務，根據事權劃分要求，確定不同的運作方式，或爭取中央資金支持，或由地方財政解決，或通過市場方式運作，確保項目順利實施。

（3）要提前做好申請中央資金支持項目的儲備工作。重點可從3個方面進行探索，一是流域性、跨區域的大型控制性樞紐工程，二是有關民生發展的重點建設任務中的水利項目，三是有利于國家長遠發展、長治久安的水安全保障工程。

4.踐行水生態文明建設內涵

要增強“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時期水利工作方針意識，切實使水生態文明建設理念落地生根。

（1）“節水優先”不僅暗含著以水定人、以水定城、以水定地、以水定產的思路，更暗含著要發揮水為生產、生活、生態服務，水為工農業、產業服務，水為城市經濟社會發展服務的作用。不僅提出了用水總量的目標要求，還提出了用水的具體舉措。水資源管理“三條紅線”中的用水效率能否取得實效，就在于節水優先是否能得到落實。節水優先應該成為全社會共同遵守的行為。

（2）“空間均衡”不僅強調要解決好水資源時空分布不均問題，盡可能做到平衡，而且強調區域經濟社會發展要以水資源承載能力為上限，而不能無限制發展本區域經濟，占用其他區域水資源，犧牲破壞其他區域的水生態環境。在一定的水資源承載能力條件下，區域間的水資源單位經濟社會效益應該大體一致，總體均衡。

（3）“系統治理”突出在運用綜合措施解決問題的思維，圍繞山水林田湖各個要素，解決城市或區域水的問題，為社會發展服務。在行業內部，不僅要解決水量、水質、水生態、水環境等問題，還要解決水安全、水管理、水文化問題；不僅要解決城市水問題，更要解決農村、鄉村、城鄉接合部水環境問題。在行業外部，不僅要發揮水在山、林、土等治理上的服務作用，發揮水作為生產、生活、生態不可或缺的一個重要資源要素作用，更要加大水利與農業、林業、國土、住建、環保等部門協同作戰的力度，杜絕各自為政、單兵作戰。在水生態文明城市試點建設中，要求成立“政府領導牽頭、各部門通力合作”的水生態文明建設領導小組，同時將工作任務分解到各職能部門，充分發揮系統治理、綜合推進的作用。

（4）“兩手發力”是解決重點工程建設問題的有效手段，一只是政府的手，一只是市場的手。要更多地發揮市場手段作用，用好市場這只無形的手。國家財政資金有限，水利在民生工作中只占有很小的一部分，不可能占用較多的中央資金投資于大量的水利工程建設。要充分利用水利工程的綜合功能作用，除特大防洪保安、純公益性的工程項目外，其他具有綜合功能的項目可嘗試通過市場手段進行運作，探索出可行的途徑。

三、推進水生態文明城市建設的實施舉措

1.將水生態文明城市建設作為城市發展戰略進行系統謀劃

像嚴格土地管理一樣嚴格水資源管理，像重視糧食安全一樣重視水生態安全，像抓環境治理一樣抓水污染治理，像抓好節能減排一樣抓好節水工作，從而保障水安全。面對未來5～20年進行系統謀劃，全方位制定水利發展規劃，推進水利現代化發展進程。要充分發揮市場對資源配置的基礎作用，加強和改善宏觀調控，著力解決水資源短缺、水污染嚴重、水生態退化等問題。加快推進水生態文明建設，從源頭上扭轉水生態環境惡化趨勢，在更深層次、更廣范圍、更高水平上推動民生水利建設，促進人水和諧，推動生態文明建設的實踐發展。

2.用水生態文明建設的理念與思路謀劃“十三五”規劃

用水生態文明建設的思維去認識與審視水問題，認真編制“十三五”水利規劃，把生態文明理念應用于“十三五”水利工作的全過程，讓 “十三五”水利規劃成為促進生態文明建設的思路規劃。“十三五”水利規劃不僅是水利工程建設的專項規劃，更要成為水利管理的社會規劃，要以城市經濟社會發展規劃為目標，并與農業、林業、城建、國土等專項規劃相銜接，為“多規合一”服務。規劃前要摸清家底，明確區域水資源承載能力現狀和趨勢。規劃要將工作重點從“量”轉向 “質”，以存量高效循環利用為主、增量調配為輔，促進水資源環境與人口、產業在空間分布上趨向均衡，實現經濟社會可持續發展。

3.增強生態意識，結合水利工程建設重點做好水利風景區工作

隨著生活水平與精神文化需求的不斷提高，人們對水域周邊的景觀將提出較高的要求。因此，水利景觀建設將在城市周邊地區得到發展。要將水利風景區建設與管理工作作為推動水生態文明城市建設的重要抓手和載體，在水利工程建設規劃編制、項目論證、工程設計、項目投資以及運行管理等環節統籌考慮景觀及水文化建設，使水利工程在環境上與自然、景區相協調，促進水利工程成為美麗中國的“水麗工程”。

4.加強理論研究，推動科技創新

水生態文明城市建設離不開科技創新的支撐和引領。要通過基礎理論研究，解決水生態文明科學和建設路徑、水生態系統演變機理和規律、水生態文明建設與其他相關工作關系等問題。深入開展水生態文明城市建設科技項目需求分析與研究工作，比如在現代生態技術、環保技術和城市規劃、景觀設計等方面引進、吸收和集成并推廣應用。要及時總結水生態文明城市建設試點經驗，形成可復制、可借鑒、可推廣的經驗模式，積極推動科技成果轉化，推進技術推廣應用，提升水生態文明城市發展水平。

5.加強宣傳教育，增強全社會水生態環境保護意識

創新宣傳方式，大力開展宣傳教育，提升公眾對水生態文明建設的認知和認可，讓水生態文明建設理念深入人心。不斷豐富宣教的方式和內容，鼓勵群眾廣泛有序參與，逐步建立制度化、系統化、大眾化的水安全教育體系。重點推行節水宣傳，使“節水優先”意識深入到社會各個行業、各個群體。制定政府機關、學校、企事業單位水資源管理辦法，鼓勵上述單位自定目標并開展節水護水評比活動，面向全社會公開信息并接受監督，引導社會風氣，形成節約水資源人人有責、保護水資源人人自覺的良好社會氛圍。借鑒國外先進做法，在學校系統教授水安全知識，讓水安全教育進書本、進課堂、進校園，提高青少年對節約水資源、保護水環境重要性的認識；鼓勵地方政府建設水博物館或水科普館，支持企事業單位建立水安全教育基地；在社區免費發放節水裝置，開展企業、家庭定量節水挑戰活動，利用社交媒體互動，等等。同時，有序引導公眾參與水安全保護與決策、監督過程，使其增強水資源短缺、水環境惡化的憂患意識，自覺改進用水習慣。 ■

［1］國務院.關于實行最嚴格水資源管理制度的意見［R］.2012.

［2］馬凱. 大力推進生態文明建設［J］.求是，2013（5）.

［3］水利部.關于加快推進水生態文明建設工作的意見［R］.2013.

［4］陳雷.加強河湖管理 建設水生態文明［N］.人民日報，2014-3-22.

［5］陳明忠.關于水生態文明建設的若干思考［J］.中國水利，2013，（15）.

［6］詹衛華，等.生態文明視角下的水生態文明建設［J］.中國水利，2013（4）.

［7］詹衛華，等.水生態文明建設“五位一體”及路徑探討［J］.中國水利，2013（9）.