建設項目水資源論證后評估實踐與探討

耿清蔚，王躍奎，丁 昊

（1.水利部太湖流域管理局，200434，上海；2.太湖流域水文水資源監測中心，214024，無錫）

2002年水利部和國家發展計劃委員會聯合發布了《建設項目水資源論證管理辦法》（水利部第15號令），標志著水資源論證制度在全國范圍內正式實施。最嚴格水資源管理從最嚴格的水資源論證開始。水資源論證制度伴隨取水許可管理工作的不斷深化而誕生，經過13年的論證實踐和探索，水資源論證工作已基本形成了一套比較完善的審批與管理體系，社會認知程度和影響力越來越大，極大地提升了水資源管理工作的地位，從決策源頭上有力地促進了水資源的優化配置、高效利用和有效保護，推動了最嚴格水資源管理制度“三條紅線”的有效落實，成為踐行“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水方針的重要手段。

2011年，水利部辦公廳印發了《關于開展建設項目水資源論證后評估工作的通知》（辦資源〔2011〕329號），要求對已通過水資源論證審批，并建成、運行的建設項目開展水資源論證后評估工作。水資源論證后評估能夠有效檢驗水資源論證和取水許可制度在建設項目上的落實情況，檢驗建設項目實際取用水行為和水資源節約、保護措施的有效性，驗證退水影響預測結果的合理性，為核發取水許可證提供全面的技術支撐，達到水資源論證和取水許可制度延伸管理的目的。

一、水資源論證后評估的要點

1.取水合理性評估

基于建設項目實際取水情況，結合分析范圍內水資源開發利用現狀情況，從建設項目取水是否符合流域綜合規劃和有關專項規劃、水資源配置和管理要求，是否遵守已批準的水量分配方案（協議）、取水許可總量控制指標等，是否符合水功能區管理規定，是否與建設項目所在區域的水資源條件、開發利用程度、區域用水水平等相適應，是否滿足減水段最小水量要求，通航河道是否滿足最小通航水深等方面著手，分析論證取水的合理性，對水資源論證報告書提出的取水合理性分析結論和實際取水情況進行評估。

2.用水合理性評估

根據建設項目實際用水量、用水過程和水平衡測試情況，計算項目主要用水環節用水量和耗水量、污廢水產生量和回用量，與區域用水效率控制指標、國內外同行業先進用水指標、有關部門制定的用水定額標準進行比較，分析項目用水方案、用水指標、水量平衡的科學性、合理性，評價用水水平，對水資源論證報告書提出的用水合理性分析結論和實際用水情況進行評估。

3.取退水影響合理性評估

基于分析范圍內水資源開發利用現狀和規劃，主要用水戶的用水量、用水性質和用水保證率等資料，退水排放口位置、退水量、排放方式及時間、主要污染物濃度、污廢水處理與利用等情況,對建設項目取用水后對論證區域水資源開發利用的影響時間、范圍、程度以及對其他用水戶權益的影響程度進行復核評價，分析項目退水對污廢水受納區域水質的影響,對水資源論證報告書提出的取退水影響合理性和補償方案的可行性進行評估。

4.取退水方案可行性評估

在取水合理性評估、取退水影響合理性評估的基礎上，根據取退水水量、水質資料以及取退水補償方案落實情況，從取水河段的穩定性，取水口位置與工程建設之前已有取水口、排污口的關系以及對其他用水戶的影響等方面，分析評估取水水源穩定性與供水保證率、取水方式以及取水口設置合理性、退水處理方案和達標情況，對水資源論證報告書提出的取退水方案可行性進行評估。

5.水資源節約、保護措施有效性評估

根據報告書提出的水資源節約、保護措施，結合建設項目實際運行情況和工程特點，核查各項措施落實情況，包括是否采用節水新技術新工藝、進行技術改造、提高用水效率，是否實施水資源監測方案、突發水污染事件應急處理和控制預案等水資源保護措施等，對已落實的措施進行效果評價，對差異較大或未予落實的分析說明原因，并提出相應的補救措施，對水資源論證報告書提出的水資源節約、保護措施有效性進行評估。

二、水資源論證后評估發現的主要問題

1.水資源論證報告書和行政審批相關要求未得到有效落實

由于目前建設項目業主的依法依規取用水資源意識還不強，造成建設項目實際取用水情況與報告書和行政審批要求不一致。一是建設項目擅自改變取水水源、取水量、取水用途、退水方式等，而未重新進行水資源論證，并重新申請取水；二是建設項目取水權人名稱或法定代表人等發生變更，未及時向原取水審批機關提出變更申請，申請核發新取水許可證；三是建設項目沒有按照要求定期開展水平衡測試，給一些用水工藝復雜、用水量大的項目用水合理性評估帶來困難；四是建設項目未對施工期取退水情況進行有效監測記錄，取用水資料管理缺乏系統性和規范性；五是水資源論證報告書和行政審批提出的節水技術改造、取用水在線監控等要求未得到有效落實。

2.水資源論證報告書質量存在缺陷

很多建設項目水資源論證報告書編制時間較早，與2014年3月實施的 《建設項目水資源論證導則》（SL 322—2013）要求存在較大差距，已不能完全滿足當前水資源管理需求。一是改建、擴建以及分期建設項目未分析本項目與已建項目取水、用水、退水之間的關系,提出整個項目的總取水量和用水量；二是未分析論證影響范圍內已建、在建、已批準擬建項目取水和退水的累積與疊加影響，提出減緩或者消除不利影響的措施方案；三是節水潛力分析深度不夠,沒有明確建設項目可節水的用水過程或者環節,繪制水量平衡圖,核算可節省水量,核定建設項目合理取用水量；四是在水資源開發利用潛力分析中，僅分析了水資源開發利用中存在的主要問題，未提出相應的對策措施；五是水資源及水生態保護措施缺乏針對性和有效性，未提出突發水污染事件應急處理和控制預案。

三、建 議

1.建立水資源論證后評估相關技術規程規范、制度體系和管理措施

從2011年水利部正式啟動建設項目水資源論證后評估工作開始，流域管理機構、各級水行政主管部門不斷擴大評估規模、范圍和深度，查找報告書編制、審查、審批及取水許可審批、發證和監督管理中存在的問題，及時整改，進行了有益的探索，取得了一些經驗。建議結合后評估實踐，在修訂《取水許可和水資源費征收管理條例》《建設項目水資源論證管理辦法》《取水許可管理辦法》等法規規章時，明確建設項目和規劃水資源論證后評估要求，為后評估提供法律保障，提升后評估的權威和效力。同時，在系統總結后評估技術路線、技術方法、報告框架、工作程序、責任考核的基礎上，出臺相關技術規范和管理辦法，建立后評估相關技術規程規范、制度體系和管理措施。

2.水資源論證后評估應當與核發取水許可證緊密結合

水資源論證后評估是對現有水資源論證和取水許可管理的延伸和支撐，因此，開展后評估工作的時機應該與水資源管理工作的具體環節相結合，以建設項目業主申請頒發取水許可證和用水戶申請換發取水許可證時機為宜。對于新、改、擴建項目，在水資源論證報告書和取水許可申請書審批后、取水許可證頒發前，結合取水工程現場核驗工作，開展水資源論證后評估，評估水資源論證報告書和審批文件的落實情況，為取水許可證的頒發提供技術依據。取水許可證的換發時間一般為5～10年，取用水情況可能會發生較大變化，存在取水水源、取水地點、取水量、取水用途、退水量、退水地點改變等問題，結合計劃用水管理、日常監督檢查等工作，對取退水情況發生異常變化、與審批要求存在差異的用水戶要求開展水資源論證后評估，作為換發取水許可證的技術支撐。

3.落實整改措施，追究法律責任

制度的生命在于執行。流域管理機構、各級水行政主管部門應結合后評估報告結論和專家評審意見，及時對后評估工作進行總結。對后評估可能發現的未依照批準取水許可規定條件取水、節水設施沒有建成或者沒有達到國家規定要求、計量設施不合格或者運行不正常、拖延繳納或者拖欠水資源費、退水水質達不到規定要求、自查材料弄虛作假等問題，流域管理機構、各級水行政主管部門要給予通報批評，責成建設項目業主、資質單位采取補救措施，并進行整改，提交整改報告；情節嚴重或整改不力的，按照取水許可有關規定對建設項目業主單位進行處罰，構成犯罪的，依法追究刑事責任，或按照建設項目水資源論證有關規定對資質單位給予通報批評、降低資質等級、收繳資質證書等處罰。

[1]水利部.關于開展建設項目水資源論證后評估工作的通知 （辦資源〔2011〕329號）[R].2011.

[2]程曉冰，齊兵強.對強化水資源論證工作的思考[J].中國水利，2010（19）.

[3]徐邦斌.關于建設項目水資源論證后評估相關問題的思考[J].中國水利，2012（23）.

[4]游洋.水資源論證后評估技術要點淺析[J].治淮，2014（3）.