多功能現代化漁港發展思路探討

王剛，孫龍，劉年飛，董炎

（1.中國水產科學研究院漁業工程研究所，北京 100125；2.中國港灣工程有限責任公司，北京 100127）

漁港作為海洋漁業生產、安全的重要基礎設施，擔負著開發和保護海洋生物資源、保障漁業生產和國民食物安全、維護國家海洋權益、推動漁區經濟社會和諧發展的重要功能。加強漁港現代化建設，對落實國家海洋強國戰略、建設沿海漁區小康社會、促進海洋漁業持續健康發展具有重要的現實意義。

根據2011年漁港普查數據，我國現有各類沿海漁港1 299個。1998年以來，我國漁港歷經十余年的穩步建設，基礎設施有了明顯的改善，服務功能得到了較大的擴充和完善。截至2013年，國家共投資建設了河北、山東、福建等10個沿海省份142個漁港，其中，中心漁港65個、一級漁港77個，漁船安全避風容納量達到9.8萬艘，加之沿海各地不斷加大對二級及以下等級漁港的建設力度，目前已初步形成了覆蓋重點省區、重要漁區和臺風路徑海域的沿海漁港布局，為提高我國海洋漁業防災減災能力、加快漁業產業結構調整、促進漁區經濟社會發展發揮著越來越重要的作用。但由于大多數漁港歷史欠賬多、資金投入少、基礎設施薄弱等原因，總體呈現“建設密度低、建設標準不高、配套設施不足、漁港功能單一”的特點，與強化漁業安全生產和漁區經濟發展需要還不能完全適應，與漁區實現全面建設小康社會目標還有較大差距。

十八大報告中指出：提高海洋資源開發能力，堅決維護國家海洋權益，建設海洋強國。2013年3月，國務院印發國發[2013]11號《關于促進海洋漁業持續健康發展的若干意見》，明確提出科學規劃、合理利用岸線資源，完善漁港布局，加快建設進度。漁港作為沿海漁業的重要基礎設施，日趨成為支撐海洋經濟發展的重要平臺，沿海各省建設多功能現代化漁港的呼聲日趨高漲。面對上述形勢，2013年6月，廣東省人民政府印發了粵府[2013]67號《廣東省人民政府關于推動海洋漁業轉型升級提高海洋漁業發展水平的意見》，率先提出創新漁港建設模式，到2020年建設10個高標準現代化漁港，拉開了沿海建設多功能現代化漁港的序幕。建設多功能現代化漁港是實現漁業基礎設施跨越式發展的重要選擇，是促進沿海漁區區域協調發展的重要抓手，是加快城鎮化建設的重要支撐，是實現漁業現代化的基礎條件。

在對國內外漁港建設經驗先期調研和總結的基礎上，本文對多功能現代化漁港的發展建設思路進行了初步研究，為建設多功能現代化漁港提供參考和借鑒。

1 國內外漁港發展趨勢

1）漁港避風減災功能日趨加強。面對近年來天氣災害頻率和強度增大的嚴峻形勢，對于周圍天然掩護條件較好的漁港，通過提高防波堤建設標準、采用多道防波堤分割水域、增加系泊設施等措施，提高漁港防臺減災能力；對于經濟服務能力強但避風能力較弱的漁港，通過周邊配套建設漁船避風錨地、避風塘的手段，完善漁港防臺功能。

2）漁港作為水產品交易、加工、配送、冷鏈物流的集散中心作用更趨明顯。對于地處城市、毗鄰巨大消費市場的都市型漁港，應進行水產品交易、加工、配送、冷鏈物流等為一體的建設與配套；而對于地處村鎮、依托漁村建設的村鎮型漁港，應進行水產品交易與物流一體化的建設與配套[1]。

3）漁港作為水產品安全供給基地的保障作用愈來愈強。隨著經濟社會的發展和人們生活水平的提高，水產品消費需求日益旺盛，漁港保障水產品安全供給的責任和使命愈來愈強。

4）漁港功能多元化的趨勢日益顯著。面對漁業資源養護、經濟結構調整、漁民轉產轉業、漁村（鎮）發展對漁港服務的新要求，漁港服務功能應前伸后延，實現漁場漁港漁村（鎮）一體化、休閑漁業產業化。

5）漁港低碳、生態、環保的特征日趨顯著。隨著漁港設施的完善和功能的拓展，漁港應保持景觀美化，與海域自然景觀相融合；應采用促進海水交換功能及有利于海洋生物生息、繁殖的水工建筑物，并要綜合治理海濱，以緩解對海洋生態環境的影響；應加強港內環保設施的配套建設，提升漁港整體環境品質。

2 多功能現代化漁港功能定位與發展策略

2.1 功能定位

多功能現代化漁港是以“服務功能多元型、設施裝備現代型、生態環境友好型”為建設方向，集漁船安全避風、水產品加工貿易、漁業生產服務、漁業維權執法、文化科普教育、濱海旅游和休閑漁業功能于一體的漁業綜合服務基地；是以加快濱海漁業休閑旅游為突破口，以推動社會主義新農村建設為落腳點的漁港區域經濟、社會和文化活動中心。

2.2 發展方向

牢牢把握“強化漁港避風減災能力、拓展漁港經濟產業鏈、提升漁港多功能現代化水平”的發展方向。

一是在功能構成上，多功能現代化漁港要在提升漁港安全避風功能的基礎上，完善生產服務功能，強化產業發展功能，拓展漁港休閑功能，增強綜合管理和環保功能。

二是在規劃層面上，多功能現代化漁港要求漁港建設規劃要銜接地方城鎮、濱海旅游、交通等規劃。

三是在建設內容上，多功能現代化漁港不拘泥于漁業傳統功能建設內容，增加漁業休閑、漁村建設、整合周邊觀光資源和環境維護等內容，因地制宜，突出特點。

四是在建設指標上，多功能現代化漁港建設指標涵蓋停泊作業、避風錨泊、生產服務、水產品交易、安全指揮、綜合管理、環保綠化、休閑旅游等多方面。

2.3 發展策略

2.3.1 水域部分

一是盡量保留港內避風塘（灣），漁船錨泊在掩護條件較好的避風塘（灣）能避強臺風。漁港水域在規劃建設時，避免回填避風塘（灣），且要完善避風塘（灣）基礎設施，提高漁港避風減災能力。

二是水域部分規劃建設時，要在規劃漁船生產作業岸線、避風錨泊水域、港池水域和航道的同時，規劃獨立的漁業娛樂漁船（或游艇）碼頭岸線、活動水域和航道，使港內生產作業漁船與休閑漁船（或游艇）停靠設施、活動水域分開使用，避免相互干擾。

三是建設和改造具有海水交換功能的防波堤，以及利于海洋生物生息、繁殖的水工建筑物，并結合海濱治理、海島保護，緩解對海洋生態環境的影響。

2.3.2 陸域部分

在港區陸域平面布置上，要在規劃卸魚交易、物資供應及商業、水產品集散交易、制冰冷藏、綜合管理、水產品加工、港區配套設施及倉儲、油庫、漁船修造等傳統功能區的基礎上，突出規劃冷鏈物流、漁業休閑、觀光餐飲、海洋文化、科普教育、漁民新村、交通運輸、衛生環保等拓展性功能區，成為海洋經濟的新的增長點。

3 選址要求與建設內容

3.1 選址要求

1）漁港規劃符合當地城鄉發展規劃、海洋功能區劃和濱海旅游規劃；

2）具備有足夠發展的水、陸域面積和海岸線長度；

3）水域掩護天然條件好，水深適宜，波浪、潮流作用小，泥沙運動較弱，底質易于著錨；

4）陸域交通便利，水、電、通訊等配套設施完善，并依托漁業生產基礎條件好的漁業村鎮；

5）周邊漁港布局合理，能與周邊漁港形成主副漁港群。

3.2 主要建設內容

一是水工基礎設施：防波堤、攔沙堤、碼頭、護岸、港區道路、港池航道錨地疏浚、陸域形成等；二是管理設施：漁港綜合管理中心、漁民避風臨時安置用房、通訊助航、系泊、監控、水文氣象觀測、水電、消防設施等；三是環保設施：公共衛生、污水處理、綠化設施等；四是生產設施：水產品交易流通、魚貨裝卸機械等；五是休閑設施：濱海旅游及漁業文化景觀設施等。項目建設后，滿足1 000艘以上各類漁船停泊、避風和補給需要。

4 建設及管理機制

4.1 建設機制

4.1.1 建設模式

模式一：為發揮項目整體功能及投資效益，項目全部由政府一次性投資建設。企業法人承擔漁港建設及經營管理，企業由政府控股，企業負責人由政府委派。如新加坡、法國等國家漁港主要由政府出資進行基礎設施建設。

模式二：項目一次性投資建設，公益性建設內容由政府投資，經營性建設內容由企業投資和經營，政府給予企業適當優惠政策及資金補助。如日本、美國、德國以及加拿大等則采取政府與企業共同投資參與漁港建設的方式[2]。

4.1.2 投融資機制

在政府層面：對漁港建設的公益性項目，應改變“民辦公助”的做法，地方政府要加大投入。拓寬漁港基礎設施投融資渠道，利用漁港建設的新增土地，對漁港內經營性土地實行有償轉讓，收取土地出讓金用于漁港基礎設施建設。向銀行和金融機構貸款，或發行債券融資建設。將漁港維護專項資金列入年度財政預算，確保漁港基礎設施的維護和港池、航道疏浚。

在其他投資者層面：一是堅持“誰投資、誰受益”的原則[3]，政府通過政策扶持、經費補貼等方式，吸引社會資金投資建設漁港經營性項目，由投資者享有其所有權、使用權和經營權。二是允許社會資本通過成立漁港建設經濟組織，投資漁港建設，投資人按照投資協議，享有相應權益并承擔義務，漁港投資公司享有漁港使用權和經營權。三是對新增土地，經縣級以上人民政府登記發證后，由漁港投資公司享有使用權，用于開發經營。四是對社會資本投資建設漁港公益性基礎設施，各級政府應給予優惠政策和一定比例的補助資金，漁港建成后，主體工程整體移交給政府，所有權及監督管理權也歸屬地方政府，漁港所在地方政府可無償提供漁港周邊土地或海域、灘涂使用權給投資者經營以獲得補償。

4.1.3 招投標機制

為提高漁港綜合規劃和設計水平，保證項目前期工作的連貫性和有效性，使項目前期考察研究獲得的經驗和創新思路能夠應用于漁港建設中，建議多功能現代化漁港規劃、可研、設計實行一次性捆綁招標的模式。

4.2 管理機制

目前漁港管理模式主要有以下3種：一是由公司管理，如山東威海中心漁港由威海遠遙漁港有限公司專門負責威海漁港的經營和管理。二是由事業單位管理，如廣東閘坡中心漁港，陽江海陵區委區管委成立閘坡漁港管理中心對閘坡漁港進行專職管理，財政每年投入大量資金對漁港進行除險加固維護以及配套建設；浙江寧波石浦鎮人民政府成立了以鎮長為組長的石浦中心漁港領導小組，設立漁港管理辦公室，并專設漁港資金賬戶，建立漁港維護和保養長效機制。三是由漁政部門管理，如江蘇呂四中心漁港是由漁政執法大隊具體負責漁港的日常管理、使用和維護。

多功能現代化漁港管理模式上要創新，推進管理體制改革，借鑒臺灣地區或山東省、廣東省的經驗，建立健全漁港管理專門組織負責漁港的建設和管理，定機構、定經費、定港章、定職能、定機制、定人員，探討當地政府或漁業行政主管部門成立事業單位性質或企業性質的漁港建設管理中心，對漁港進行建設和管理。探索將一部分漁港土地交與漁港管理公司經營，從中獲取經費，實現“以港養港，以港促漁、良性循環”的目標。

漁港管理中心要大力推進政務公開、港務公開，組織漁民群眾、漁業合作社、港區經營人員等漁港利益相關者，參加漁港建設管理座談會、論證會、聽證會，保障公眾的知情權、參與權和監督權，保障漁港建設符合當地實際需要，形成“全民參與”的漁港建設協調管理新機制。

5 政策建議

5.1 資金預算支持

漁港建設扶持資金列入各級政府財政預算，省級以上政府投資比例不低于項目總投資的50%，對于欠發達縣和海島市、縣，省級以上財政可適當增加投資比例；省級以上投資以偏公益性設施為主；漁港建后的維護資金納入省市財政預算。

5.2 用海、用地政策支持

多功能現代化漁港項目列入省重點項目，漁港是公益性基礎設施，各級政府應優先保障漁港用海、用地指標，減免海域、土地使用相關費用，簡化審批手續。

5.3 規劃政策支持

漁港是漁業村鎮的重要依托，是海洋功能區劃的重要組成部分，漁港規劃要與城鎮規劃相協調。城鎮規劃、濱海旅游規劃要保障漁港發展的水、陸域面積。

5.4 金融政策支持

鼓勵企業融資建設漁港經營性項目，對項目融資貸款出臺減息政策；對港內經營企業給予減免企業所得稅等稅收優惠政策。

5.5 加快立法和標準制修訂工作

建立完善漁港投資、建設與管理的配套法規，為依法規范漁港相關活動提供法律依據。依法保護和管理漁港及其設施，明確港域港界港權，努力保護傳統避風港灣和岙口[4]。加快推動沿海漁港建設標準和漁港相關技術規范的制修訂，完善漁港標準和技術體系。

6 結語

近年來，中央和地方日益重視漁港建設，加強漁港建設上升到了落實國家規劃的高度，漁港日趨成為支撐海洋經濟發展的重要平臺，沿海各省建設多功能現代化漁港的呼聲日趨高漲，必須深入研究建設多功能現代化漁港發展的戰略思路，謀劃新一輪現代漁港的建設。

[1] 孫龍.我國漁港建設發展方向分析[J].中國水產，2013（6）：25-27.SUN Long.Development direction of fishing port construction in China[J].China Fisheries,2013(6)：25-27.

[2] 范家鳳,袁娟.漁港發展投融資困境及投融資模式創新研究——以南海周邊漁港為例[J].五邑大學學報：社會科學版，2013，15（4）：64-68.FAN Jia-feng,YUAN Juan.Research on investmentand financing difficulties and innovation of investment and financing modes in fishing ports development：taking the fishing port at South China areaasan example[J].Journal ofWuyiUniversity：Social Sciences Edition,2013,15(4)：64-68.

[3] 邢曉軍.“漁港港權”探討[J].中國漁業經濟，2004（4）：21-22.XINGXiao-jun.Discusson Fishing PortRights[J].Chinese FisheriesEconomics,2004(4)：21-22.

[4] 孫曉，郭慶祝，郭遠晨.科學規范漁港規劃與建設提高漁業整體防災減災能力[J].港口經濟，2013（6）：45-46.SUN Xiao,GUOQing-zhu,GUO Yuan-chen.Scientifically standardized fishing port planning and construction to improving the disaster prevention and mitigation capabilities of fishing industry[J].PortEconomy,2013(6)：45-46.