歐盟政府采購限制措施及啟示

王強

【摘要】政府采購是支配公共資金者為了公共利益的需要，使用公共資金采購貨物、工程和服務的行為。作為當今世界各國政府用來管理社會經濟生活的重要經濟手段，政府采購在國內外貿易中所起到的作用越來越大。歐盟近年來為了保護聯盟內國家的利益不斷出臺新的政府采購政策，這對我國企業進入歐盟市場產生了一定的影響，也對我國的政府采購政策有所啟示。

【關鍵詞】歐盟 政府釆購 限制措施 影響 啟示

【中圖分類號】D996.1 ? ? ? ?? 【文獻標識碼】A

政府采購形成于18世紀末、19世紀初的資本主義國家，早期政府采購是為了滿足本國社會公眾的需求和實現政府日常公務事項的開展。而隨著全球化的深入，政府采購開始為本國的經濟發展服務，例如一些國家在政府采購過程中會排斥一些國家的企業產品和服務，以保護國內相關產業的發展，這種政府采購限制措施阻礙了自由貿易的發展。歐盟近年來為了保護聯盟內國家的利益不斷出臺新的政府采購政策，這對我國的企業進入歐盟市場產生了一定的影響，也對我國的政府采購政策有所啟示。

歐盟政府采購政策的形成與發展

歐盟政府采購政策的形成背景。政府采購運作初期，主要目的便是為了方便政府實行有效的行政活動以及滿足社會大眾所需要的物品需求。但是，隨著工業化進程發展的不斷深入，在市場經濟活動中出現了很多“市場”自身無法解決的難題。有些需要政府來解決，而政府采購便是其中的一項措施，但當時的采購范圍僅限于本國內，此時政府的采購限制措施開始出現。到了20世紀六七十年代，一些發展中國家本國經濟技術發展落后，為了發展經濟的需要，他們也需要從國外引進技術設備等，在此前提下，大多數國家都開始實行集中采購制度。與此同時，許多發達國家開始開拓其海外市場，國際上便形成了政府采購活動。

隨著經濟的發展，各國對外貿易都有所加強，世貿組織于1979年將政府采購納入議題，制定了《政府采購協定》（GPA）來規范各國的政府采購行為。歐共體在早期也只有兩部相關法律來對成員國范圍內的政府采購行為進行規定，但隨著歐盟的成立及經濟的發展，政府采購規模逐漸擴大。據相關統計顯示，歐盟各個成員國以及其國有企業的采購額平均每年約在4000億歐洲貨幣單位，占到了整個歐盟GDP的14%。歐盟自身也意識到政府采購在本國經濟運行中的重要作用，開始逐步完善相應的法規以此來獲得最大限度的經濟利益。

歐盟政府采購法律的發展。歐盟的政府采購規定是處于不斷變化之中的，因為歐盟本身是由多個成員國組成，各個成員國的發展情況有所不同，因而其有關政府采購的法令也是較為靈活的，并且隨著時代的發展而變化。在1970年，當時的歐共體第一次就政府采購進行立法，并制定了政府采購指令，而之后這一組織的政府采購指令主要經歷了五個發展階段：一是在20世紀70年代，歐盟開始試行供應合同制度，并分別在1971年和1977年制定相關指令。二是到了20世紀80年代末90年代初，政府先后出臺了四部關于工程、服務的政府采購指令，后來又在1989年、1992年頒布政府采購的救濟指令;三是在1990年到1997年這一階段，歐盟為了與世界接軌，使用WTO制定的《政府采購協定》（GPA），對相關政府采購指令做了修改;第四階段是1997年～2004年，歐盟對貨物、服務、工程以及政府的采購方式、程序等又出臺了兩部新的政府采購指令;五是到2004年以后，歐盟政府的相關采購法令日益完善，其在2007年、2009年、2010年、2011年、2014年出臺了新的法令，頒布了《單一市場法案》、《政府采購指令》等政府采購法律法規。

歐盟政府采購限制措施的主要內容

歐盟政府采購指令對限制措施的規定。首先是價格上的優惠。歐盟政府采取政府采購限制措施主要是為了限制國外企業、工程、服務或貨物進入本國市場并參與政府采購，因此在政府采購活動中，歐盟對待國內國外產品或服務采取價格區別待遇，一般來說當國內國外兩種競爭產品價格差在3%以內時，便要強制政府采購歐盟內部產品。

其次是本土化標準。當政府所采購產品的時候，歐盟大都要求所采購的產品必須符合歐盟的市場標準，而這種標準往往只在歐盟內部通行，也只有歐盟內部企業生產相關標準的產品，國外企業則很難達到其標準，因此歐盟內部企業自然成為政府采購的首選對象，從而限制了國外企業或產品進入政府采購名單。

最后是保護中小企業的政策。歐盟為了發展本土經濟，往往對中小企業進行扶持，并制定了特殊的保護政策，例如2008年歐盟出臺了《歐盟促進中小企業參與政府釆購法典》，明確提出政府采購要向中小企業傾斜，這直接限制了國外相關產品或企業參與到歐盟的政府采購市場。

看歐盟成員國國內法對政府采購的限制措施。歐盟成員國將歐盟制定的一些指令看作是應當共同遵守的國際法規范，而且其成員國往往根據自身的狀況對這些規范進行一定的轉化，使之成為國內的相應法規規定。以英國政府所制定的政府采購限制措施為例，英國政府在2006年制定了兩部有關政府采購限制措施的法規，分別為《2006年公共合同法規》和《2006年公用事業合同法規》，英國作為歐盟的成員國，這兩部法規的制定都是在尊重歐盟制定的政府采購指令的基礎上，根據本國的情況而進行適當的轉化而來的。但從其具體內容來看，英國為保護本國企業產業發展而將限制措施更進一步，例如其規定當歐盟成員國的報價高出第三國報價不超過3%時，則視其為第三國，這就有效地保護了英國本土企業。

成員國限制措施與歐盟層次限制措施的關聯。從英國對本國政府采購供應商的保護所采取的限制措施中，我們不難發現，歐盟從總體上規定了政府限制措施所應實現的目標和最終要求，并為歐盟的其他成員國的限制措施的制定提供了意見。而在具體的實施過程中，各成員國也不一定都要嚴格遵守歐盟的政府采購限制措施，可以根據本國的國情來制定符合自身特點的政府采購限制措施。正如《歐洲經濟共同體條約》第一百八十九條第三款中所規定的“指令對于被通知的每一個成員國，在將取得的結果方面具有約束力，但必須為成員國實施指令出選擇的形式和方式”。歐盟成員國對歐盟所制定的指令進行轉化，實際上是使歐盟的指令在各個國家都獲得了司法和行政上的保障，起到了貫徹歐盟指令的作用。可以說歐盟層次的限制措施與各個成員國內部的政府采購限制規定密切結合，為歐盟織就了一張嚴密的政府采購內部市場網絡。

歐盟政府采購限制措施對我國的影響

對政府采購方的影響。首先是沖擊了我國的行政管理體制。我國目前的政府采購活動涉及部門較多，因而各個部門在協調上缺乏一套有效的銜接機制，而且缺少相關的專業化人才，因此在面對國際貿易中政府采購出現的一些糾紛時，往往經驗不足，救濟程序啟動緩慢且維權舉步維艱。面對歐盟所制定的政府采購限制指令，很難靠我國企業自身去獨立解決問題，因此要應對歐盟等外國的政府采購限制政策，還需要完善我國自身的行政管理體制。

其次是我國的政府采購政策功能難以發揮。各個國家所制定的政策無疑都是為了促進本國經濟社會的發展，政府采購政策也不例外。一般來說，政府的采購政策主要希望實現以下幾個目的：一是促進國貨的發展，二是促進國內新興產業以及中小企業的發展，三是促進區域間經濟發展均衡，四是促進可持續發展建設。歐盟采取了政府采購限制策略后，無疑迫使我國的企業難以參與到歐盟的市場競爭之中，不利于我國政府采購政策功能的發揮，更不利于本國經濟的發展。

對產品供應商的影響。首先是不利于我國企業進入歐盟市場。歐盟在政府采購上采取限制策略，使國外企業很難獲得進入歐盟市場的機會，我國的企業和產品的國際市場空間被迫壓縮，尤其是對我國的一些具有國際競爭力的企業來說，他們原本可以進入國際市場與國外同類行業競爭，但國外的政府采購限制政策使之難以打開國際市場。

其次是我國的企業供應商在國際貿易糾紛中難以維護自身的合法權益。我國在政府采購方面的相關法規政策還不夠完善，也并不存在一個統一的實踐模式標準，當在采購過程中出現糾紛時，往往難以及時采取應對策略。而面對歐盟的政府采購限制策略，其規定的復雜程序也讓我國的供應商難以適應，當出現糾紛或權益被侵害問題時，也無法及時開展有效的方式去應對歐盟的制裁措施，致使自身利益受損。

最后是不利于我國企業供應商獲得政策支持。目前世界各國大都會就政府采購制定一些相關的限制策略，目的就是促進本土經濟產業的發展，我國也有《政府采購法》，但相對歐美等發達國家的政府采購政策制定來說，我國的政府采購限制相關方面的規定起步較晚，經驗不足，因而其體系也不完善，缺乏國家標準，因此一些國外企業在進入中國參與政府采購時，對我國的本土企業造成一定沖擊。由于我國在自主創新、自主品牌方面沒有發展成規模，加之缺乏鼓勵自主創新、扶持民族產業、保護中小企業、保護環境的政策規范，導致了政府釆購功能發揮不明顯現象的出現。此外，在沒有加入GPA條件下，中國的企業在面對歐盟的政府采購限制指令時毫無對策，也無法獲得政策救濟，致使我國供應商在獲得政策支持方面更加處于不利地位。

歐盟政府采購限制措施對我國的啟示

進一步推行國貨制度。我國《政府采購法》中明確規定要在政府采購中優先選擇本國產品，但對具體的使用標準和內涵卻沒有規定，這表明我國在政府采購中的國貨制度是有缺陷的，而我國有權對中國國內產品的準則進行具體的規定。①

首先，要完善政府采購中有關國貨的法律法規，要對國貨的認定制度進行完善，并建立相應的國貨認證機構。在進口產品的審批環節，國貨可以采取第三方組織專家論證的方式讓國貨在審批環節有充足的產品論證。

其次，要加大政府采購國貨的力度。政府要在采購上制定一些具有強制性的采購操作規范，而且在采購的程序和方式上應該為國貨開通更加便捷的通道。政府還可以通過采購國貨來為國貨宣傳，對采購國貨的購買方可以實行優惠價格或進行補貼，扶持國貨企業的發展。

最后，還要對政府采購國貨的過程進行監督和管理。我國在實踐中對政府優先采購國貨沒有完善的采購程序規定，而且也缺乏相應的監管機構。為此，要支持國貨發展，應該強制政府在采購中以購買國內企業的供應品為準則。本國企業或供應商在參與政府的采購競爭中，若對采購程序有所質疑，或發現中標企業并非國貨，可以提出質疑，而政府相關部門則要及時回應并作出解釋。此外，政府相關機構還應該設立檢驗督察機構，對政府的采購過程進行審查和跟蹤，保證其嚴格按照相關法律法規進行采購，防止其非法采購國外產品。

完善綠色政府采購。歐盟將綠色標準作為限制國外企業進入本地政府采購市場的一個重要措施，這一標準也將是未來絕大多數國家在政府采購中將要實行的標準②。所謂綠色采購就是要求參與政府采購的對象應該符合環保理念和要求，提供綠色的產品和服務。因此在我國的政府采購過程中，也要不斷完善綠色采購理念。

首先是完善綠色采購清單和實施細則。目前，我國在政府采購中的環保清單在不斷變化且不斷擴大，但這個清單仍然是不完善的，還有大量的環境標志產品未納入政府采購清單之中。此外，政府采購還應該對如何優先采購綠色環保產品制定相應的操作規范，這能夠提高環保產品奪標的機會。

其次是要完善我國的環境標志制度。隨著我國加入世貿組織，中國的環境標志開始逐步與國際接軌，但與發達國家相比，這種標志的融合程度顯然是微不足道的，也沒有進入法律軌道。對于環境標志而言，只有當其具有了一定法律效力以后，才能使環境標志產品通過政府的采購發揮更大效用。此外，由于環保標志產品的價格要高于同類非標志產品，這也使我國環保標志產品在市場中并不占據競爭優勢。就目前而言，由于我國落實環境標志的制度還不完善，更缺乏系統化的監督機制，在立法上則表現為缺乏對綠色標準的具體認證。這就要求在對環境制度標志進行規范的過程中，應該將環境標志的實施從“自愿的原則”轉變為“自愿與強制相結合的原則”，通過政府行政的手段推進綠色采購。

最后還需要通過法律手段來保證政府綠色采購的實現。政府應該以立法的形式，對產品的生產、流通以及消費作出規定，逐步取締那些高污染高能耗的企業，新企業建立應該進行環保標準評測，確保企業不會對環境造成污染。除此以外，還要對綠色環保產品的生產、流通等給予一定的優惠或補貼，支持環保產業不斷向前發展。

加大扶持中小企業。首先要完善有關中小企業參與政府采購的政策法規。從歐盟的政府采購限制法令來看，其制定了較為詳細的支持本地中小企業參與政府采購的政策，這帶動了本地中小企業的快速成長。我國要促進中小企業的發展，也應該在政府采購政策上加以完善，使之切實幫助中小企業的發展。政府可以適當制定一定的制度標準，在標準之下政府必須優先購買中小企業的產品和服務;在審查進入標準時，可以適當對中小企業降低一些準入標準，讓其有機會進入政府采購市場;在采購價格上，可以向中小企業進行傾斜，給予其更多的優惠或補貼;考慮到中小企業的能力、規模有限，在政府采購過程中可以鼓勵中小企業采取聯合或分包的方式來完成政府采購項目;政府采購項目可以制定更加靈活的實現政策，此外，政府也可以在政策上鼓勵金融機構對中小企業進行融資，使之在政府采購市場競爭中獲得足夠的資金支持，有利于提高其中標幾率。

其次要出臺具體的扶持中小企業發展的舉措。國家對中小企業的扶持發展要想落實到實處，政府必須在政府采購上采取更為具體的、具有可操作性的措施。例如，在信息公開透明的基礎上，對于一些中小企業能夠承擔的項目，政府可以限定只能中小企業參與招標;政府在對中小企業進行審批審核時，可以適當放寬對其的資質要求，保證一定數量的中小企業能夠進入政府采購市場;政府還可以對中小企業提前進行采購信息的公布，使其有更多時間準備參與招標。國家還可以通過政策、稅收、資金等方面的支持，鼓勵中小企業學習國外相關行業的技術經驗，幫助其走入國際市場，提高其參與國際政府采購市場競爭的能力。政府還可以在采購中制定本土化的標準，這就使得我國中小企業比國外企業競爭者具有了天然的優勢，提高其中標概率。

（作者單位：長春工業大學人文信息學院法學系）

【注釋】

①周淑梅：“淺談政府釆購保護國貨實踐中的問題”，《中國政府釆購》，2011年第8期，第42～43頁。

②劉巖：“我國政府采購問題及對策研究”，山東師范大學碩士學位論文，2010年，第22～24頁。

責編 / 王坤娜