政策執行模式理論變遷梳理

周晨琛

【摘要】政策執行的理論源于西方，并歷經了四十余年的變遷，其發展的每個階段都深受對應歷史時期西方社會政治經濟狀況和思潮的影響。文章首先對政策執行背景等進行研究，然后對三代政策執行模式進行比較視閾下的理論分析，最后在理論分析基礎上，結合實證研究，驗證理論分析的正確性。

【關鍵詞】政策執行 政策執行模式 理論變遷 實證

【中圖分類號】C93-0 ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

政策執行的含義有很多重，基本內涵就是為了實現政策目標，而進行的將政策內容轉化為現實的動態過程。政策執行理論源于西方，歷經了四十余年的變遷，每個階段的變遷都深受對應時期西方社會政治經濟狀況和思潮的影響①。在學界運用更廣泛、認可度最高的是按照政策執線性執行和時間發展邏輯進行的三代劃分方式：自上而下模式、自下而上模式、整合型網絡模式。

自上而下的政策模式，產生于20世紀70年代，美國聯邦政府的一些看似“精美”的公共政策并未帶來期望的政策結果，引起了社會的失望和關注，人們試圖弄清楚為什么完美的政策制定背后會是政策失敗，究竟政策執行過程中什么地方出了問題。1973年，美國加州大學出版社出版了普瑞斯曼和維爾達瓦斯基的合著《政策執行—華盛頓的宏大期望是如何在奧克蘭破滅的》。該書凸顯了“共同行動的復雜性”，警示人們：政策執行都沒想象的那樣容易，不要對政策執行抱以完美的期望，政策部分上得以執行已是一種“驚喜”。自此，政策執行成為整個20世紀70年代政策執行研究的主題②。

自下而上的政策模式是隨著工業時代的到來而產生的，非政府組織快速興起，促使人們意識到：不論經濟上還是政治上，要解決所有的矛盾是不可能也不可行的，因為政策執行中存在諸多無法預知的沖突③;應跳出絕對理性的思維束縛來看待政策制定和執行過程。后實證主義和解釋學派也對第二代模式的產生有著重要影響。

整合型網絡模式是第三代政策執行模式，其產生于20世紀80末期后，社會結構發生了很多根本性變化：國家的碎片化和分權，組織化社會的興起，“政策制定和制定開始在公權機構與作為客戶的利益集團之間共同完成。”政策執行研究進入了一個綜合化、多元化的時期。20世紀90年代后，政策網絡已成為超越官僚和市場機制的第三種治理機制，也成為公共政策執行的要素。

比較視閾下的三代政策執行模式理論研究

自上而下的政策執行模式。自上而下的政策執行模式中，最為重要的元素是政策執行的內容，普瑞斯曼和維爾達瓦斯基提出這種模式的重點在于政策執行執行的是什么：政策是執行的客體，一個政策既不能不包括執行說明，也不能囊括所有的執行方案。他們還提出了“執行缺失”的概念，執行缺失并非是無法開始，而是無法貫徹始終。而至今為止，這種模式的盛行中，提出影響政策執行的主要因素有“史密斯模式”的四因素說：理想化的政策、執行機關、目標群體、政策環境。有“范霍恩·范米特系統模型”六大影響變量說：政策目標與標準、政策資源、執行方式、執行機構的特性、系統環境、執行人員的價值取向。另外還有尤金·巴德克的控制博弈理論和托馬斯·R·戴伊的實證研究。

第一代政策執行研究模式的貢獻在于推翻了人們理所當然的思想，試圖弄清楚為什么完美的政策制定背后會是政策失敗，政策執行過程中什么地方出了問題？它首次提出了政治和行政的分離;將“政策”和“執行”區分開來，明確指出了政策執行執行的是什么，還提出了“執行缺失”的概念，嘗試對影響政策執行的多種因素進行了系統的劃分歸類。其不足表現在兩方面：在方法論上，由于受到當時盛行的邏輯實證主義的影響，武斷地將自然科學的方法論運用到政策執行研究中，把政策執行看作是自然科學運行的過程，忽略了政策科學的人文特性。其次，它忽略了政策執行基層組織和人員的自由裁量權和對政策執行的影響，也忽略了政策執行中許多不可預知的影響因素以及具體情境的不同和政策變通④?！吧狭钕滦小?，政治與行政分離的思想導致了政策的基層執行者創新思維動力不足。尤其是在利益主體多元和價值觀多元的社會和時代，自上而下的政策執行研究模式顯然不太適切。

自下而上的政策執行模式。利普斯基1980年在其著述《街道層官僚：個人在公共服務中的困境》中對“街道層官僚”的定義、角色和作用進行了闡述?！敖值缹庸倭拧笔侵改切┰谄涔ぷ髦兄苯优c公眾打交道，并擁有實質性決策權的工作人員，他們有權接觸政府項目并據此提供公共服務。街道層官僚是政府人事構成的重要組成部分;他們有著高度的決策判斷權和源自組織權威的一定的自主權，擔任著政策制定者的角色;作為個體的街道層官僚同時也代表了公眾對于來自政府的公平、有效待遇的期望。杰恩的政策執行著眼于不同組織間的相互作用，強調執行結構和政策輸出分析。他認為政策的執行活動發生在基于共識的自行選擇過程形成一定的執行結構中。對政策執行的研究應該是一種組織理論導向發的，應包括“政策輸出分析”。他批判了馬茲曼尼安和薩巴蒂爾的研究，認為其目的是為了促使美國的政治家們更好地控制政策，但這種控制這不一定能保證政策的執行的有效性。英國學者巴雷特和富奇的研究強調三點：“談判形成的規則”、“行動、政策間的動態關系”、“政策的調適”。在此基礎上，指出政策的執行取決于同一組織內部不同部門或者相關組織中的人員間達成的妥協，這種妥協就是所謂的“談判形成的規則”。政策制定與執行是統一、連續、不可分的政治過程，“政策不能被視為一個持續不變的衡量。政策會被執行者調適……政策執行者要根據自己所認識政策環境在執行政策時相機進退，并且不可避免地要根據其理解對政策進行解釋和修改，甚至在某些情況下對政策作顛覆性的變動（1981b：251）?！痹撃Ｊ皆谥匾曊叩馁|性研究上矯枉過正，過于專注在對政策執行基層人員的感官經驗分析上，缺少量的統計分析，沒有精確量化數據的政策研究肯定是沒有說服力的。因此，其缺陷是明顯的。正因為沒有科學的、可量化的數據來解釋政策執行中的問題，第三代政策執行研究才會因勢產生。

整合型網絡模式。整合型網絡模式是第三代政策執行模式，其研究視角等都大大超過了前面兩代政策執行模型，整合型網絡模式試圖綜合并超越前兩代模式，具有量化研究與質性研究相結合，給研究者提供了更開闊的視閾。從此，人們不再局限于精致完美的政策設計和精準的政策過程控制，取而代之的是更豐富的政策工具和研究方法，既有采用SPSS統計軟件的計量分析，又有涉及制度分析、理性選擇、治理理論的政治學、社會學、經濟學的綜合質性方法的使用。作為第三代政策執行研究模式的主體，政策網絡這種研究范式雖不完善，但作為一種中觀理論，已顯示出極強的適宜性和解釋力，對政策研究的理論和實踐均有著較大的影響和作用。20世紀80年代，在基于英美的研究基礎上，“利益調和學派”該致力于超越羅茨的分類，做到更精細、互斥度更高、更全面廣泛的政策網絡分類。其中，比較有代表性的是：范瓦登的三維度分類、喬丹與舒伯特的三維度分類、威克與萊特的三維度分類，以及馬什和羅茨的四維度分類。20世紀80年代后，由于社會“第三部門”的崛起和國家角色的退縮，“治理”成為社會關注熱點。該時期的政策網絡研究主要集中在歐洲的“馬普學派”。其觀點是：繼層級制、市場制后，政策網絡是第三種治理模式。因為國家與公民社會之間的界限也日益變得模糊，“政府部門不再是政策活動的核心主導力量了”，政策過程不再被視為控制，而是治理。這種變化需要新的治理模式，政策網絡剛好涉及經過協商和橫向的協調，可避免前兩種治理模式的弊端，提供更真切的民主方案，是最合時宜的第三種治理模式。20世紀90年代后，人們對政策網絡研究的旨趣從致力于究竟是利益調和的平臺還是第三種治理模式的論證，轉移到對政策網絡的管理問題探討上。典型代表是以荷蘭學者克林、祖普·考伯尼等為代表的“網絡管理學派”，其最大貢獻是將網絡動態引入政策網絡研究中，他們認為政策網絡是動態的而非靜態的結構。其關注的焦點在于改變網絡，實現變化，政策管理就是在博弈游戲中來試圖影響其他行動者，由此提出了“博弈管理”的概念：“通過影響行動者進行博弈的外部環境、改變博弈條件、構建一個新的博弈均衡系統，以此改變行動者的互動過程?！倍呔W絡分析學派的出現則標志著政策網絡研究方法從此走向了量化分析階段。該學派借助了“社會網絡”的分析方法，將各個行動者看作不同的點，他們之間的關系則用連線表示。他們描繪出了諸多政策網絡結構圖，包括諸多節點、連線和箭頭方向，在結構圖的基礎上運用統計方法進行進一步量化分析，關注不同節點的接近中心度、密度、位置分析、角色分析、核心—邊緣結構分析。這樣做綜合了數據和圖形的好處，使得政策過程中不同結構產生的不同的影響和邏輯機制變得一目了然。

理論上，整合網絡執行模式實現了政策科學的民主回歸。政策科學自建立初始，就是一門致力于“改善民主實踐知識”的學科?？v觀政策科學誕生后半個多世紀的發展，并未遵循拉斯韋爾的民主宏愿，相反地，由于受到實證主義和后實證主義方法論的影響，政策科學發的發展類似于自然科學。直到政策網絡理論的出現才實現了政策科學的民主回歸。因為該范式較好地實現了對“社會中人的基本問題”的關懷，突破了傳統的組織間層級關系，正式的組織制度和人際關系，引入了對多元利益相關者及非正式組織制度和非正式的人際關系的關注。實踐層面，政策網絡理論幫助厘清了國家和社會的分化以及政府職能的轉變，有助于形成小國家、大社會，促進國家和社會之間的良性關系的達成。該理論認為：政府不再是唯一的政策主體，良好高效的政策執行依賴于除政府之外的諸多非政府行動者的資源、信息、權利占有及互動情況。政府應該厘清自己的角色，鼓勵動員社會多元行動者參與到政策過程中來，實現更輕松更有效的國家和社會治理?！吧浦巍辈皇且揽繉蛹壓徒^對權威能實現的，而是更依靠組織間的協商與合作。此外，政策網絡理論對我國這個傳統的“關系型社會”和轉型期的矛盾解決提供了很好的探析視角。我國的政策執行過程中具有復雜的關系網，這個關系網受到除正式組織制度和正式關系以外的諸多非正式制度和非正式抑或隱性關系的影響，政策網絡理論恰好有助于剖析這些復雜關系的存在形式、類型、結構和互動，比傳統的政策執行過程具有更適合本土傳統的解釋力。我國的社會發展正處于矛盾錯綜復雜、利益多元分化的轉型期，但在政策執行過程中卻因襲著諸多與此不協調的老傳統：決策主體單一、政策執行過程中政策工具的使用單一，政策過程較封閉等，因此急需新的理論來指導政策執行過程，促進社會和諧。政策網絡理論恰巧打破了封閉的政策“黑箱”，認為政策網絡中匯集了多元的政策行動者或利益相關者，從而提出了更民主廣泛的政治參與訴求。

三種政策執行模式實證比較—以稅收政策為例

以稅收為例，如果是自上而下或是自下而上的政策執行模式，會用到以下體系和模型。以三級稅制托賓稅的設計為例，來探討以資本流量為核心指標的多級稅制的具體設計問題，詳情如圖1所示：

圖1：資本流動量約束條件下的三級托賓稅設置示意圖

圖1中，橫向坐標為時間，豎向坐標為資本流量。同時，依據一國或者地區所需要的資本流量劃分適度流量區間，在適度流量區間內的資本流離可以采用極低的關稅或者零關稅。對于超出適度流量的部分，如果資本流量增幅較小，國際金融環境較為穩定，超出部分資本流量對一國或者地區的經濟與金融穩定影響不大的，可以開征一級附加稅，此部分的附加稅因為帶有懲罰性，可以相對較高，稅率選值可以是3%左右，以起到限制資本流動的作用。如果資本流離超出一級附加稅區間，增幅較快，同時國際金融環境并不穩定，對于超出一級附加稅部分的，可以開征二級附加稅，此部分附加稅的征收旨在迅速平抑資本流動性，使得一國或者地區內的資本流動性回歸到正常范圍，因此要采用更為嚴厲的附加稅，比如15%，如果有需要甚至可以更高，以有效打擊國際投機資本的升值預期。

如果是整合網絡的模式，那么一般會采用的模型就是指標和回歸的方法。根據祝樹金（2008）等的研究，這些影響因素除了稅收政策之外，還包括了匯率、市場結構、市場規模、勞動力成本以及政治穩定性等。Mooij de（2003）也提出，稅收政策、區域政治穩定性、產業政策、金融監管、人力資本要素以及區位經濟要素會對國際資本流動產生較大的影響。綜合幾種研究，將其變量做如下選擇：市場規模：選用國民總收入來進行測算;稅收政策：選用稅收收入進行測算;人力資源成本：選用在崗職工人均工資進行測算;對外開放程度：選用進出口總額進行測算;匯率：選用年均匯率進行測算。

從目前來看，關于稅收在調控國際資本流動中的實際作用的研究還相對較少，托賓稅模型雖然已經在實踐中得到了一定的應用，同時也有不少的研究成果，但托賓稅只是稅收的一種，在不采用托賓稅的前提下，研究稅收調控國際資本流動的作用，目前還沒有成熟的模型可供借鑒。因此，這種模式下一般政策執行范式可以用多元回歸模型來進行計算：

LnICF=α0+β1LnMS+β2LnTAX+β3LnHRC+β4LnIO+β5LnER+μ 式（1）

在式（1）中，ICF是指國際資本流動總量，α0為截距項，β1，β2，β3，β4，β5為相關性系數，μ為隨機擾動項，其他各項變量如表2所示，其中兩組數形成正相關是用 值為β+1表示，兩組數完全負相關是用β值為-1表示，說明兩個數據之間存在著負相關的關系。

表2：相關系數取值與相關性

本研究首先對政策執行背景等進行研究，然后對三代政策執行模式進行比較視閾下的理論分析，最后在理論的基礎上，以案例分析來做實證研究，結果認為三代執行模型在執行過程中的重點因素訴求有所不同，選擇的模型也有很大的不同，相對來說，網絡整合型政策執行更加的科學，其運用的指標體系和模型更加來源于實踐。

（作者為北京大學教育學院博士研究生）

【注釋】

①[英]邁克·希爾，[荷]彼特·休普：《執行公共政策》，黃健榮等譯，北京：商務印書館，2011年，第76～78頁。

②范國睿：《教育政策的理論與實踐》，上海教育出版社，2011年，第45～46頁。

③李玫：《西方政策網絡理論研究》，北京：人民出版社，2013年，第10～12頁。

④李孝將：“我國電價政策的政策網絡分析”，浙江大學碩士學位論文，2011年。

責編 / 張曉