土地資本化作用機理及制度構建

劉鳳梅

【摘要】土地作為農民最大、最主要的不動產，過去未能充分發揮其財產性功能。土地發揮作用的依賴路徑就是實現土地資本化，土地資本化的實踐要求在對土地進行確權賦能、促進土地市場發育、增強產權強度方面提供強制性制度供給，使農地使用權資本化制度由誘致性變遷轉向強制性制度變遷。

【關鍵詞】農民 財產性收入 土地資本化 強制性制度變遷 誘致性制度變遷

【中圖分類號】F3 ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

財產性收入水平的高低，標志著一個國家的經濟社會發展程度和國民富裕程度，也是一國居民收入結構高級化的重要表現。經過黨的十七大和十八大的頂層設計，創造了更多條件，增加了更多渠道來促進財產性收入的增長。在今后相當長的時期內，居民財產性收入逐步增加是不可阻擋的趨勢，與之相對應的是居民收入必將轉變為結構性增長。而在農民財產性收入實現結構性增長的過程中肯定離不開農民現有的最大和最主要的不動產—土地的作用。

土地資本化是農民財產性收入增長的依賴路徑

農民財產性收入現狀描述。根據國家統計局統計數據：2012年農民人均純收入7917元，工資性收入比上年名義增長16.3%，家庭經營純收入增長9.7%，財產性收入增長9.0%，轉移性收入增長21.9%。農民財產性收入增速低于工資性收入7.3個百分點，低于經營性收入0.7個百分點，低于轉移性收入12.9個百分點。從收入結構看：農民經營性收入仍是收入的第一大來源;工資性收入次之，是增長最快的部分;財產性收入所占比重最低，僅占3.15%。盡管這一數據比2000年增長了5倍，然而在絕對量上也僅有249元。當前我國農民財產性收入呈現出絕對量和相對值小、增長乏力、對農民純收入增長貢獻率低等特點，長期在低水平徘徊。

土地未實現資本化影響農民財產性收入增長的潛力。財產性收入在收入結構中數值不大，但這并不表示財產性收入地位不重要。“發達國家的經驗表明，當人均GDP突破2000美元，居民積累一定財富后，財產性收入就會逐漸成為居民新的重要收入來源之一，并對消費擴張具有重要影響”①，“當人均GDP超過10000美元后，財產性收入處于加速增長的階段，所占的比重也越來越高，居民生活水平也迅速提高;當經濟發展到較高階段（人均GDP達到20000美元），財產性收入的比重不再明顯提高，并表現出一定的穩定性”②。財產性收入是發達國家居民家庭高收入的重要組成部分，財產性收入一般占居民當年純收入的30%左右，美國國民財產性收入占比達到40%。當前，我國農民持續增收面臨巨大挑戰，經營性收入的耕地資源約束性和不確定性注定其無法成為農民收入持續增長的源泉，工資性收入因繼續保持高速增長的態勢壓力而增長空間縮小，轉移性收入因人口總數和財政收入不足等因素導致其上升空間有限，財產性收入的增長將成為實現農民持續增收的重要增長點，具有較大的發展潛力和提升空間。

在實際生活中，廣大農民基本沒有或極少擁有財產性收入。擁有財產性收入的前提是需先擁有剩余財產，然后存到銀行可賺利息，購買股票可獲紅利，房屋出租可得租金，從而獲得財產性收入。由于收入水平低，加上農村居民恩格爾系數高，農民扣除生活費用后，幾乎沒有剩余資產，農民財產性收入的動產部分（銀行存款、證券）就缺乏來源，其增加也遇到障礙。而作為農村較為普遍的不動產收入來源的房屋、車輛及其他固定資產出租所獲得的租金也是金額有限。土地并沒有發揮其最大和最主要的不動產功能，在今后農民收入結構向高級化發展過程中，土地毫無疑問將擔當愈來愈重要的角色，而實現角色的重要依賴路徑就是實現農村土地的資本化。

土地資本化的作用機理及其制度障礙

土地資本化的本質界定。土地歷來被稱為財富之母。土地對農民來說，既是生產性要素，也是財產性要素，土地正是通過這兩種要素來促進農民財產性收入的增加，進而促進經濟的增長，而在這個過程中土地資本化扮演重要的角色③。資本化是指把資產憑借其收益轉換成資產的現期市場交換價值的過程。這意味著當某項能夠帶來收益的權利能夠進入市場流通并進行自由交易的時候，這種權利就被資本化了。在當今的市場經濟條件下，土地既是資源，又是資產，更是資本，具有“三位一體”的屬性，并且隨著市場經濟的逐漸發展和深化，土地的資本屬性日益顯化。土地資本的運動性、流動性和增值性特點使其通過轉讓、交易、抵押、擔保、融資等運動不斷改變形態和不斷增值，這就是我們所說的土地資本化過程。馬克思說：“土地的優點是，各個連續的投資能夠帶來利益”④。根據馬克思的觀點，土地資本化的外在表現形式就是地租的資本化，而其本質和核心就是土地所有權的資本化。在目前的社會主義市場經濟體制和現代產權結構及其權能條件下，土地資本化則是通過農地使用權資本化來實現的。農地使用權資本化就是以貼現農地使用權未來預期生產值的方式確定產權價值，等同于地租，現實中表現為農地價格，使其可以在交易市場上流通以獲得強流動性，產生土地資源配置的帕累托效率。農地使用權資本化的實質就是農地使用權的市場化。

土地資本化的作用機理解析。土地資本化的作用主要體現在以下兩方面（如圖1所示）：

圖1：土地資本化作用過程

一方面是通過發揮土地生產要素的功能，這種功能促進農民財產性收入增加和經濟增長體現在農地方面：土地作為生產要素既是一切生產的基礎，也是一切社會生產經營活動的載體，離開了土地要素的支持，社會生產效率將降低，經濟增長也將受到制約。土地資本化在這過程中的貢獻主要是通過土地上生產的農林牧副漁等第一產業的產品產值來表現的。根據龔曉紅、龐新軍⑤的觀點：“隨著人口等可變投入要素的逐步增加，土地邊際產量遞增，當可變要素增加至最佳的組合比例后，可變要素的邊際產量遞減。當邊際產量為零時，總產量達到最大，土地利用達到集約邊際。對于農民來說，當土地的邊際產品價值等于土地的價格時，此時農民的收益達到最大。”在這一過程中，農民依賴農地資本化將零散、碎化的土地承包經營權流轉，獲得租金等財產性收入，同時也實現了農地的規模化經營和集約化經營，促進了土地利用效率的提高，達到了帕累托改進，使生產可能性曲線外移，帶來了經濟增長，經濟增長又反過來促進了社會福利水平的整體提高。

另一方面，土地資本化通過發揮財產性要素的功能，這種功能促進農民財產性收入增加和經濟增長體現在非農地方面：土地作為財產性要素是固定資產投資的前提和基礎，反過來任何投資和項目都要有一定面積的土地與之匹配。現代城市規模的擴張和城市經濟的發展，都要有相應的土地供給作為保障。農業發展規律告訴我們：當農業生產效率達到極限以后，隨著工業化和城鎮化進程的加快，土地用途在由農業生產用地向工業用地轉變的過程中，增值空間加大，機會增多，驅動力增強，農民土地使用權流轉加快，財產性收入提高，進而促進了消費和投資，刺激了經濟增長。

然而，由于土地的稀缺性和不可再生性，土地資源的固定存量供給已成為生產能力的嚴格約束。當前我國農村經濟發展進入新的發展階段，在我國農業發展特別是糧食安全面臨嚴峻挑戰的條件下，盡管我國推行了最嚴格的耕地保護制度守住18億畝耕地，但并沒有讓保護耕地與發展建設用地獲得同等收益，糧食種植面積持續下降，農民種植內在動力受挫，土地資本化通過上述第一方面的作用促進農民財產性收入增加的作用不可小視;在我國工業化和城鎮化加速推進，“十二五”規劃提出新城鎮化將成為未來中國經濟增長點的背景下，土地價值驟然增加，土地資本化通過上述第二方面的作用促進農民財產性收入增加的作用越來越突出。

土地資本化的制度障礙—誘致性制度變遷進入陷阱期。土地資本化路徑的核心問題也就是土地問題。目前由于農村土地制度僵化和制度缺陷，農民的土地財產性收入處于“絕緣”狀態，農民家庭擁有的土地只是一種“虛擬”資產，處于“僵化”、“半僵化”狀態，土地的財產性要素功能缺失。改革現階段的土地制度成為增加農民財產性收入的當務之急。

從新中國成立至今，我國較大規模的土地制度變遷先后共進行了四次。第一次是1950年前后，通過土改運動建立了農民土地私有制;第二次是1955年至1978年，通過社會主義改造和人民公社化運動，逐步形成人民公社所有以生產隊為基礎的二級集體所有制;第三次是1978年開始的源于安徽鳳陽小崗村的家庭聯產承包責任制，在全國范圍內推行所有權與使用權相分離，為日后進行的土地經營權流轉打下了基礎;第四次是從2005年開始，農村土地使用權流轉進入了法制化和市場化階段。上述每一次制度變遷都在一定程度上促進了農業生產的發展，但由于變遷的動因和方式有所區別，因而所產生的結果還是有很大差異的。總結起來：前兩次的土地制度變遷屬于外生型國家強制性政策推動的變遷，是一種政治選擇;而后兩次的變遷則屬于內生型誘致性變遷，是由農民在其利益驅動下誘致萌生的。在土地資本化向前發展的過程中，由于誘致性制度變遷所需時間長已進入“陷阱”期，其邊際效益已減弱甚至為零，而強制性制度供給卻長期處于短缺狀態。目前在各地方已經開始的土地資本化如果僅依靠誘致性制度變遷可能會被延誤，也會使制度改革錯過最佳時機。除此以外，誘致性制度變遷由于存在“搭便車”和“外部性”等難以克服的缺點易造成制度短缺問題，經驗也表明靠誘致性制度變遷供給的新制度難免會帶有舊制度的痕跡，在實際運行中往往也造成了制度的不穩定和非均衡。要想打破制度的這種不均衡進而達到均衡，現階段我國新一輪土地資本化的制度供給和構建需要由上一階段的誘致性變遷轉變為強制性變遷，土地資本化誘致性變遷經過了局部試驗性改革之后，中央政府應該遵循制度變遷的規律，通過強制性變遷適時推出農地使用權流轉制度，加速土地資本化進程，以便更好地促進農民財產性收入增長。

強制性制度供給為土地資本化保駕護航

通過強制性制度供給進行確權賦能。強制性制度供給應該明確所有權主體，明晰產權邊界。我國現存的土地制度所有權主體模糊，產權缺位。盡管我國《土地管理法》第十條的內容明確規定了土地的所有權：“農民集體所有的土地依法屬于農民集體所有，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”，然而這一條并沒有明確界定集體的具體范圍及其權限，特別有疑義的是農村的村委會，由于村委會不是集體經濟組織，它根本無法真正代表農民實行土地權益。2007年出臺的《物權法》將土地承包經營權作為用益物權的一類進行規定，但是由于條款之間的相互矛盾，土地承包經營權的物權法屬性在實踐中無法完全實現。農村土地產權主體虛置嚴重影響了土地資產性功能的發揮，農民的土地承包經營權僅僅表現為一種在土地上耕作的權力，有關租賃、轉包、抵押、轉讓等處置和收益權及其他土地權力的規定模糊，產權的排他性、可分離性或者可讓渡性等主要屬性受到限制，導致農民土地財產性收入來源不足，致使農民財產性收入水平低下。新的制度應該確權賦能，堅持土地集體所有、堅持家庭經營的基礎上，讓土地承包使用權實現真正的物權化，保障農民土地財產權的獨立性和明確性，使農民真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營使用權。

通過強制性制度供給促進土地市場發育。強制性制度供給應健全農地市場體系，完善產權交易制度，減少交易費用。“世界上如果沒有‘交換，就很少有財富。這種原生的自由市場交換制度，對財富的創造力是很多人無法想象的。”⑥目前農村土地市場客觀存在已是不爭的事實，但土地市場發展的不完善使得農民在土地資本化投資和流轉方面缺乏有效的載體和平臺，進而處于劣勢地位。許多專家認為，目前的農地市場是壟斷市場，是權力介入的“灰市場”，是一種“隱市場”。當前農地市場體系的現狀制約了農民對土地資本的投資意愿和流轉意愿，政府在土地流轉和資產化過程中的過度干預，土地交易活動無法實現公開化、契約化，交易信息不對稱，交易費用繁多，以此造成農民所擁有的土地的財產性功能損耗大，加上不匹配的土地市場供需結構和不規范的土地流轉程序使土地在交易過程中隱性成本增加，減少了農民從土地中獲得的財產性收入。國家應適時推出強制性制度供給，提供土地市場交易的平臺和場所，盡快完善農村土地市場，以清單的形式清晰界定政府在土地交易市場中的權限，明確農民在土地市場中的權利，堅持信息公開化和透明化，減少農民在土地資本化流轉和投資中所支付的交易成本和信息成本，實現土地市場的規范化管理，為農民財產性收入增長提供完善的市場載體。

通過強制性制度供給增強產權強度。當產權作為一組權利簇被確定之后，產權考量的標準就是產權的強度，即所擁有的產權強弱、大小、多寡。財產產權強度的大小決定了農民利用財產產權在市場交易中獲得報酬的多少。完整的產權應該包括使用權、交易權、收益權和發展權這四個方面，并且這四種權利可以得到充分的界定、實施和保護。而目前部分權利還沒有得到充分的實施和有效的保護，尤其是在土地發展權方面。土地發展權作為一種派生出來的權利，充分體現了土地在變更用途后所來的增值收益，而現實中農民還不能合理地分享土地的增值收益，被征地農民補償所得不足，政府和企業往往侵犯了農民的這一權利。強制性制度供給應該通過制度的頂層設計消除城鄉居民財產產權的法律歧視，通過制度的中觀和微觀設計來弱化操作層面的模糊性，以增強社會認同度，進而提升產權強度，最終促進農民財產性收入增加。

（作者為石河子大學經濟與管理學院博士研究生、南華工商學院副教授;本文系廣東省社科院與學院合作課題“低碳經濟視閾下的廣東新農村建設研究”的階段性研究成果，項目編號：11KH03）

【注釋】

①梁達：“提高財產性收入可刺激消費”，《上海證券報》，2010年1月11日。

②劉揚，王紹輝：“擴大居民財產性收入共享經濟增長成果”，《經濟學動態》，2009年第6期。

③⑤龔曉紅，龐新軍：“土地要素、土地資本化與經濟增長—基于重慶統籌城鄉視角的實證研究”，《農村金融研究》，2011年第1期，第38～43頁。

④馬克思：《資本論》（第3卷），北京：人民出版社，2004年，第883頁。

⑥茅于軾：“宏觀不均衡醞釀著巨大經濟風險”，《現代企業教育》，2007年第12期，第60～61頁。

責編 / 許國榮（實習）