違憲審查機制的建立與完善

鄧志宏

【摘要】憲法要發揮國家根本法的作用，就要真正地得到實施，而設立合理可行的違憲審查機制是實現這一目標的根本途徑。我國現有的違憲審查范圍有限，法律、部門規章及地方政府規章應當納入合憲審查的范圍。現有立法規定的提起違憲審查的主體有限，公民在啟動違憲審查程序時發揮的作用是國家機關等其他主體不能替代的，應當賦予公民啟動違憲審查的權利。

【關鍵詞】違憲審查 違憲審查機構 違憲審查程序

【中圖分類號】D920 ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

憲法是一國的根本大法，它的核心內容是配置國家權力以及保護公民的基本權利，憲法的法律地位最高，其他法律、法規與規章等法律性規范均不得違背憲法，一切國家機關、社會團體及公民個人的行為均不得違憲。憲法沒有權威，法律也可能沒有權威，憲法要發揮國家根本法的作用，就要真正地得到實施，使一切不符合憲法的行為得到及時監督與糾正，而設立合理可行的違憲審查機制是實現這一目標的根本途徑。違憲審查也稱為憲法監督，是指國家憲法監督機關依照憲法監督的程序與步驟，保障憲法的貫徹與實施，使憲法文本的內容在現實生活中得到適用。①下文筆者試對我國憲法監督機制的現狀及完善進行分析。

違憲審查機構的設置

我國違憲審查機構的運轉現狀。我國憲法規定了由國家最高權力機關實施憲法的體制，憲法第六十二條及第六十七條規定了全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會的職權，它們的職權內容都包括監督憲法的實施，可見，我國的憲法監督機構為最高權力機關全國人大及其常委會。憲法這樣的設置在實踐中運行的效果如何呢？由于憲法只作了原則性的規定，明確了憲法監督的機關，但是并沒有明確憲法監督運行的具體制度與程序。全國人大及其常委會的法定職權范圍很廣，涉及到國家和社會生活中方方面面的重大事項，也就是說，它們并不是專任的憲法監督機關，它們要處理的事務，要解決的矛盾千頭萬緒，而監督憲法實施只是其中一項。所以在實際操作方面，它們沒有足夠的時間和精力去處理這方面的事務，憲法監督是一項法律專業技術性極強的工作，它們的人員組成也存在專業性不符合要求的問題。由于缺乏審查法律規范與國家機關行為合憲性的專門機構與人員，使我國全國人大和全國人大常委會的憲法監督功能未充分發揮。

設立專門的違憲審查機構。對于我國憲法監督機構的設置，學者們多主張設立專門的合憲性審查機構，有學者提出可以考慮由司法機關承擔合憲性審查的工作，這方面國外有可借鑒的運行模式。但也有學者提出了我國的全國人大是最高國家權力機關，普通法院的司法審查模式和憲法法院審查模式在我國都不適用，比較可取的做法是成立憲法委員會，有權審查所有法律規范的合憲性。有人質疑專門機關審查作為最高權力機關的全國人大制定的法律，可能破壞最高權力機關的民主正當性，有學者提出我國和其他國家一樣，最高權力機關制定的法律也有可能違憲，解決法律違憲問題并不破壞權力機關的民主正當性，而是有利于維護最高權力機關的權威②。

筆者認為，我國目前的憲法監督機構處于缺失狀態，使憲法監督職權很難落到實處，是我國目前憲法監督制度沒有很好地發揮作用的主要原因之一。而成立專門的合憲性監督機構，要在我國現有的人民代表大會制度的框架下，探討如何成立與我國國情相符的憲法監督機構，考慮到我國目前司法體制的現狀，將違憲審查的重任賦予現在的法院并不合適。比較合適的設置方式是分兩步走，第一步是在全國人大常委會之下設立憲法監督委員會，專門行使合憲性審查的職責，其性質與地位應當與全國人大其他九個專門委員會相當。憲法監督是一項專業性和技術性都很強的工作，憲法監督委員會的組成人員中應當有高水平的法學專家，對憲法和法律有精準的掌握，還應該有比較豐富的政治經驗。為了保證憲法監督委員會的委員有足夠的時間和精力履行職責，應當禁止他們擔任本職以外的其他職務。待該機構運行一段時間，積累了比較豐富的經驗后，可以進行第二步，即在全國人大之下設立憲法監督委員會，其根據全國人民代表大會的授權行使憲法監督權。我國憲法規定國家的一切權力屬于人民，所有國家權力機關及其工作人員行使權力的活動都要接受人民的監督，而憲法監督委員會設在全國人大之下，是人民通過憲法建構的合理的憲法監督制度，并不違背我國現有的政治制度，憲法監督委員會的法定地位得到提高，其違憲審查的監督范圍也可以適當擴大。

確立合理的違憲審查范圍

現有違憲審查范圍。我國憲法并沒有對憲法監督機構的合憲性審查范圍做出明確規定，從我國憲法第三款到第五款的規定中可以推斷出，合憲性審查的范圍包括立法的合憲性和行為的合憲性。立法包括所有的法律、行政法規和地方性法規，行為主體包括各類國家機關和各類社會團體以及企事業組織，還包括其他組織與公民個人。憲法第五條是從宏觀的角度規范各類主體行為的合憲性，而具體的立法中，合憲性審查的范圍并沒有如此廣泛。一方面，憲法監督的對象主要是國家公權力的合憲性，公民等私主體的行為通過民事等其他法律制度進行監督。另一方面，我國全國人大及其常委會憲法監督的對象主要是法律規范性文件的合憲性，不包括對具體違憲案件的監督。而法律規范性文件的范圍也是有限的，這可以參見2000年出臺的《立法法》，其中第九十條規定，全國人大常委會審查的法律規范包括：行政法規、地方性法規及自治條例和單行條例，審查的前提是他們可能同憲法或者法律相抵觸。

可見對法律規范的審查并不包括法律，也不包括同屬廣義的法律規范范圍的部門規章與地方政府性規章。法律作為全國人大及其常委會制定的規范性文件，具有相當的權威性，在我國的政治、經濟生活中起著舉足輕重的作用，但是法律的效力也在憲法之下，也存在違憲的可能性。規章在我國法律體系中占有很大的比例，雖然規章的性質歸根結底是一種行政行為，但作為行政立法的表現形式，規章在行政執法中發揮著不可替代的作用，與公民的生活聯系更加緊密，對規章的合憲性也需要監督并及時糾正。

違憲審查范圍的擴大。立法權作為國家權力配置中的重要部分，是憲法監督不可缺少的內容。如果國家立法機關制定的法律被排除在憲法監督之外，這種監督就是不全面的，人民作為國家最高權力的擁有者，可以通過法定程序設定違憲審查機關，監督最高國家機關的立法。

在操作程序上，如果憲法委員會設在全國人大常委會之下，針對全國人大常委會制定的法律，憲法監督委員會認為其與憲法相抵觸，可以向全國人大常委會提出建議，人大常委會可以在審查后自行修正。全國人大制定的基本法律，可以先由憲法監督委員會提交給全國人大常委會，全國人大常委會將議案提交全國人大，全國人大再進一步審議。憲法監督委員會設在全國人大之下是另外一種設計方案，無論是全國人大還是人大常委會制定的法律，如果憲法監督委員會認為該法律與憲法相抵觸，可以向全國人大提出議案，由全國人大審議。

另外，行政機關制定的規章數量龐大，規章與憲法或法律、行政法規相抵觸的情況時有發生，現有的監督途徑包括規章制定主體的自我糾錯機制，規章制定主體的上級行政機關（包括國務院）的備案糾錯機制，同級人大常委會有權撤銷同級人民政府不適當的規章，還可以通過行政訴訟的方式，由司法機關對規章進行有限的監督。

我國現在施行的《行政訴訟法》針對法院如何適用規章有明確規定，對規章的適用是“參照”，就是說法院在審理案件時可以不適用其認為不適當的規章，但是不能宣布其無效也無權撤銷。④如果通過行政機關的監督途徑、同級人大常委會的監督途徑，以及行政訴訟等途徑都無法修正違法或不適當的規章時，應當賦予公民向違憲審查機關提起審查申請的權利，審查的對象是可能違反憲法或法律的規章。隨著我國行政訴訟制度的不斷完善，可以逐步將對規章的審查納入到行政訴訟的審查范圍，而由法院對其進行審查，從而不再納入到違憲審查的范圍。由于違憲審查委員會一般只審查法律、法規的合憲性，具體訴訟案件應由法院受理裁決，也就是法院負責國家機關立法行為以外的其他行為合憲性的審查，其中主要是各級行政機關行政行為的合憲性，由法院通過行政訴訟的方式監督。

違憲審查機構的職能還應包括解釋憲法，普通法院在審理一般民事刑事案件時遇到要解釋憲法的情況，可以向憲法監督委員會提出申請，根據其解釋繼續審理案件。違憲審查機構還應接受并處理國家機關之間的權限糾紛，現階段這類權限糾紛多是通過內部協調解決的，有必要將其納入法治軌道。

違憲審查程序的設定

《立法法》規定的違憲審查程序。《立法法》規定了提起違憲審查的主體和程序，對提出審查的主體作了分類，對國務院等五大類國家機關提出的審查要求，要進行審查并提出書面審查意見，如果認為規范性文件同憲法或法律相抵觸，可以提出予以撤銷的議案。對其他主體包括公民提出的審查建議，由常委會工作機構進行研究后，決定是否進一步審議。《立法法》對違憲審查程序的設置并不詳細，只規定了人大常委會工作機構進行審查或者做出決議，而沒有設計具體的受理程序，全國人大常委會可能受理五大類國家機關以外的機關提出的違憲審查建議，也可能受理公民提出的違憲審查建議，受理申請以后，如何判斷是否送交專門委員會，專門委員會處理的具體程序與標準等問題都沒有具體規定，實踐中，由于受理和審查程序的缺失，全國人大常委會并未實現對行政法規等規范性文件的有效審查。

我國目前人大及其常委會進行憲法監督的機制，難以保障公民的相關建議得到及時有效的審議，在這種情況下，公民主要是通過行政訴訟的途徑尋求保護自己的憲法權利，法院審理裁決違法的行政行為，也包括違憲的行政行為，這也可以看作是憲法監督的另一種形式。我國目前適用的《行政訴訟法》對行政訴訟的受案范圍進行了限定，相對人不可以單獨對國務院制定的行政法規、國務院工作部門及其直屬機構制定的部門規章、地方人民政府制定的地方政府性規章提起行政訴訟，在法律適用上，法院審理行政案件的依據包括國務院制定的行政法規，法院審案時參照部門規章與地方政府規章，如上文所述，這種參照只是有限的監督，法院只能不適用其認為違法或者不適當的規章，然后可以向相關機關提出修改的建議。

違憲審查程序的完善。筆者認為，違憲審查程序的完善一方面要細化違憲審查機構從受理到審查再到做出決議的步驟，明確規定每一步的具體期限，使整個審查過程規范化。另一方面，要擴大違憲審查提出主體的范圍，賦予公民提出審查的申請權，《立法法》已經設定了公民對相應規范性文件的建議審查權，但是此審查申請與建議能否進入正式的審查程序，還要由人大常委會工作機構判斷，法律也未規定人大常委會相關機構必須要對公民的建議進行答復。

公民在啟動違憲審查程序時發揮的作用是國家機關等其他主體不能替代的，有學者分析認為，我國現有的違憲審查體制沒有司法上的程序設定，對程序公開也沒有相應規定，對違憲、違法的規范性文件只在內部進行撤銷，其他主體不能了解整個過程。目前的問題是，當某項具有普遍約束力的決定和命令侵害了公民或法人的憲法權利時，他們不能請求法院進行違憲審查，向有監督權的機關提出審查的建議也常常得不到及時回復和有效解決⑤。法律規范性文件的適用，涉及到公民生活的方方面面，會與公民有直接或間接的利害關系，所以公民從具體的法律規范的適用中，有更多的機會發現違憲行為，能更及時、積極地啟動違憲審查。如果公民擁有了啟動違憲審查的權利，相信大量違憲的法律規范性文件會受到及時審查，違憲審查機關也能更好地發揮其監督作用。其他國家違憲審查制度有關啟動主體的設置上，多數國家將其設定為特定的主體，如果是公民，則要求其與案件有利害關系。我國現在施行的違憲審查制度并不是一種司法活動，在啟動主體的設置上，可以保留國家機關的申請權，提起違憲審查申請的公民可以與案件有利害關系，也可以與案件沒有利害關系。有學者指出，我國現階段對于違憲事件和法律能夠深刻認識的，主要是各類社會精英，包括法律工作者、法學家、經濟學家以及新聞記者等，他們通過提出違憲審查建議的方式推動我國法制建設的進步⑥。

另外，各級人民法院在審理案件時，如果認為該案件所依據的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單性條例以及規章與憲法或者法律相抵觸，可以通過最高人民法院提請憲法監督委員會審查，憲法監督委員會審查后作出相應的決議。案件當事人如果認為該案件所依據的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單性條例以及規章與憲法或者法律相抵觸，可以向受訴人民法院提出。

結語

在大力提倡依法治國的今天，人們已經認識到憲法的重要性，而樹立憲法權威，建立合理可行的違憲審查制度是我國當前的緊迫任務。設立專職的違憲審查機構是保障憲法監督順利實施的前提條件，擴大違憲審查的范圍并設置科學、可操作的違憲審查程序是保障憲法監督真正實施的核心，而賦予公民違憲審查的啟動權，是實現憲法監督目標的切實保障。我國已經在違憲審查的制度運行中積累了相當多的經驗，下一步要做的是對這一制度的深化改革及完善。

（作者為黑龍江大學法學院博士研究生、哈爾濱工程大學人文學院講師）

【注釋】

①張千帆，肖澤晟：《憲法學》，北京：法律出版社，2004年，第80頁。

②韓大元，林來梵，鄭賢君：《憲法學專題研究》，北京：中國人民大學出版社，2004年。

③焦洪昌，姚國建：《憲法學案例教程》，北京：知識產權出版社，2004年，第23頁。

④姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，1999年，第315頁。

⑤朱福惠：《憲法至上—法治之本》，北京：法律出版社，2000年，第190頁。

⑥王秀哲：“公民啟動違憲審查的法律困境與制度完善”，《北方法學》，2010年第1期。

責編 / 張曉