高?！叭苯涃M業務風險及其控制——基于《行政事業單位內部控制規范》視角

●何文兵

高校作為承擔公共服務職能的公益性事業單位，經費來源于國家財政資金，針對“三公”經費業務中崗位設置、預算管理、審批程序、報銷支出、監督控制等可能出現的風險，本文基于《行政事業單位內部控制規范》視角，綜合運用制度、預算、歸口、審批、流程、單據、審計、信息等管控方式，將控制措施嵌入到業務環節之中，實現對風險的有效防控。

“三公”經費，指政府部門人員因公務出國（境）經費、公務車購置及運行費、公務接待經費。對“三公”經費實施控制，表面是對“三公”經費支出的控制，實質是對權力運行的控制及規范，使權力在制度的“籠子”里有序運行。高校雖不是行政機關，但作為為社會提供公共服務的公益性事業單位，經費來源于國家財政資金，應加強對“三公”經費的控制，自覺遵守《行政事業單位內部控制規范》（以下簡稱《內部控制規范》）的各項規定，節約費用支出，降低運行成本，防止損失浪費，提高辦學資金的使用效益。

一、高?！叭苯涃M業務的主要風險

（一）相關崗位設置不合理，缺乏相互制衡機制

高校“三公”經費業務相關崗位設置不合理、崗位職責不清，支出申請和內部審批、付款審批和付款執行、業務經辦和會計核算等不相容崗位未有效分離，缺乏相互制衡機制，可能導致錯誤或舞弊。如少數高校由于人員編制的限制，在安排公務接待時，審批人員與經辦人員未實行有效分離，由一人負責訂餐、陪客、結賬、報銷等業務全過程；公務車輛維修時，由駕駛員一人負責聯系維修廠商并進行車輛維修和款項結算等，為舞弊提供可能。

（二）經費支出申請不合預算要求，支出范圍及標準不達標

高?！叭苯涃M支出申請不符合預算管理要求，支出范圍及標準不符合相關政策與制度的要求，可能導致“三公”經費預算失控或者經費控制目標失效。如校內吃請、超標接待、公車私用等，均能導致“三公”經費的失控。

（三）經費支出審批程序不到位

高?！叭苯涃M支出未經適當的審批程序，可能導致錯誤或舞弊。如未按照規定程序進行審批，對審批人員授權不當等引發舞弊等行為。

（四）經費支出不合規、不合法

高校“三公”經費支出不符合相關政策與制度的要求，可能導致“三公”經費支出不合規、不合法。如公務車輛購置未執行政府采購和國庫集中支付制度，公務接待未實行公務卡結算等，形成違規支出。

（五）采用虛假或不合規的票據報銷

采用虛假或不符合規定要求的票據報銷，可能導致“三公”經費支出不合法、不合規。如用“假發票”報銷“三公”經費，套取財政資金。

（六）缺乏對支出情況的定期分析與監控

沒有對“三公”經費支出情況進行定期分析與監控，可能導致“三公”經費支出失控。不對“三公”經費支出情況進行分析和監控，就不能及時發現“三公”經費支出中存在的問題，就無法采取應對措施以便有效控制支出。

二、對高?！叭苯涃M業務的風險控制

（一）建立健全制度，加強制度控制

制度是“要求大家共同遵守的辦事規程或行為準則”，是高校內部各級組織和個人的行為規范，是高校開展正常教學、科研活動的基礎和保證，它包括基本制度、管理工作制度、責任制度和獎懲制度?！秲炔靠刂埔幏丁返谄邨l規定：“單位應當根據本規范建立適合本單位實際情況的內部控制體系，并組織實施。”高校應遵照上級部門的規定、要求，結合學校管理實際，建立健全“三公”經費控制制度體系，明確“三公”經費具體管理部門和管理崗位，規定工作職責和要求，用制度規范“三公”經費支出的全過程，力求完善常態化長效機制，進一步提升制度的科學性、可行性和系統性，確保制度無漏洞，管理無盲點，內容全覆蓋。通過細化制度強化約束，如細化公務車輛編制管理規定、配備使用標準和公務車輛定點加油、定點維修、定點保險，周末和節假日，公務車輛一律上交鑰匙并統一封存入庫。公務用車加油一律實行刷卡制，油卡由校長辦公室專人保管，杜絕公車私用等等，對公務車購置及運行費實施控制。

（二）科學編制預算，加強預算控制

預算是“國家機關、團體和事業單位等對于未來的一定時期內的收入和支出的計劃”，是高校實施控制的基礎。內部控制理論要求高校實施內部控制要以預算為主線，先預算，后支出，強化剛性約束?！秲炔靠刂埔幏丁返谑l第四款規定：“預算控制。強化對經濟活動的預算約束，使預算管理貫穿于單位經濟活動的全過程?！睘榇?，高校應遵照財政及上級主管部門對“三公”經費只減不增的要求，結合學校年度工作計劃、上年度“三公”經費預算指標及其執行情況進行分析，科學合理地估算、預算年度“三公”經費支出，細化項目預算編制，如公務車輛運行費預算按具體車輛編制，細化到油料消耗、車輛保險、維修保養、停車洗車、過橋過路等支出項目；公務出國（境）經費預算按出國（境）團隊編制，細化到出國（境）團隊人數、出國（境）停留期間、往返差旅費等支出項目。進一步提高預算編制的科學化水平，從源頭上加強對“三公”經費的總額控制，控制“三公”經費規模。

（三）實行歸口管理，加強集中控制

歸口管理是指高校按照管控事項的性質與管理要求，結合組織機構和崗位設置，在不相容崗位分離和內部授權審批控制的原則下，明確“三公”經費支出的歸口管理責任的控制方式，以防止重復管理、多頭管理?！秲炔靠刂埔幏丁返谑l第三款規定：“歸口管理。根據本單位實際情況，按照權責對等的原則，采取成立聯合工作小組并確定牽頭部門或牽頭人員等方式，對有關經濟活動實行統一管理。”歸口管理是一種職能型的集中管理方式，其前提是不相容崗位相分離，體現了集中性、規范性和專業性。集中性體現為高校對“三公”經費支出的管理應交由一個部門機構或崗位負責，將授權審批與內部管理集中起來。如人事部門負責公務出國（境）經費的管理、校長辦公室負責公務車購置及運行費和公務接待經費。規范性體現在高校通過執行規范而細致的管理制度和實施細則，對“三公”經費支出的控制實現標準化、程序化。專業性體現在管理“三公”經費的機構或崗位，必須熟悉和掌握“三公”經費業務的屬性和特點，具有一定的專業性基礎，以提高管理效率。歸口管理要求該管要管好，不缺位；不該管不插手，不能錯位；超出權責權限范圍的不審批，不能越位。

（四）合理設計授權，加強審批控制

授權審批控制是指高校處理“三公”經費業務時，必須經過規定程序的授權和批準才能對“三公”經費業務事項進行處理，未經授權和批準，不得擅自經手、接觸和處理“三公”經費業務，屬于一種典型的事前控制方法。《內部控制規范》第十二條第二款規定：“內部授權審批控制。明確各崗位辦理業務和事項的權限范圍、審批程序和相關責任，建立重大事項集體決策和會簽制度。相關工作人員應當在授權范圍內行使職權、辦理業務?！备咝斀烂艿氖跈鄬徟w系，遵循“根據能力授權、不越權授權、授權清晰化和書面授權”的原則，明確“三公”經費業務審批人員和經辦人員的工作權限、業務程序和相應責任，規定各級審批人員必須在授權范圍內行使職權和承擔責任，從基層到高層逐級審批，經辦人員必須在授權范圍內辦理“三公”經費業務而不能擅自超越權限和職責范圍。

（五）規范業務流程，加強程序控制

高?！叭苯涃M業務流程管理是價值管理的基礎，對“三公”經費業務流程實施管理，實質是實現財務業務一體化的過程。《內部控制規范》第七條規定：“具體工作包括梳理單位各類經濟活動的業務流程，明確業務環節，系統分析經濟活動風險，確定風險點，選擇風險應對策略，在此基礎上根據國家有關規定建立健全單位各項內部管理制度并督促相關工作人員認真執行。”高校應以“三公”經費業務流程為紐帶，認真梳理業務流程，明確業務環節，分解職能，落實責任，系統分析可能發生的各類風險，查找內控薄弱環節和關鍵風險點，優化“三公”經費業務辦理流程，實現對“三公”經費業務的全流程控制。如“公務接待經費”內部控制的流程和控制點，其流程：學?；虿块T接收來賓公函→擬定接待清單→編制接待預算→分管領導審批→財務報銷支出→審計監督檢查；其控制點：(1)憑來賓公函接待，(2)公務接待清單(接待對象、接待事由、接待標準)，(3)編制接待預算，(4)公務接待審批，(5)公務接待報銷(附公務接待原始清單和發票)，(6)公務接待審計。其中抓住了第(2)、(5)兩個關鍵控制點，公務接待就會得到有效控制，而且治理和控制成本小得多。

（六）嚴格報銷手續，加強單據控制

單據是“收付款項或貨物的憑據”，是記錄經濟業務、明確經濟責任的書面證明?！秲炔靠刂埔幏丁返谌畻l第二款規定：“加強支出審核控制。全面審核各類單據。重點審核單據來源是否合法，內容是否真實、完整，使用是否準確，是否符合預算，審批手續是否齊全。”對“三公”經費支出報銷單據進行嚴格審核，一方面體現“誰審批誰負責”的經濟責任制原則；另一方面體現“痕跡管理”，重視會計記錄在“三公”經費使用上的法律痕跡地位和作用。審核“三公”經費報銷單據時，高校應堅持“超出不報、少用不補”，對超最高限額的支出，由個人承擔相關費用，堅決杜絕超標準開支。同時，學校應實行當月票據當月報，規定時間要求，從嚴審核“三公”經費原始憑證的合法性、真實性和完整性，對景區門票等不符合相關規定的費用一律不予報銷。推行“三公”經費支出聯簽制度，實現業務部門和財務部門共同審核，互相制約。

（七）強化監督檢查，加強審計控制

強化監督檢查是治理“三公”經費支出浪費問題的重要保障。沒有監督，權力就會無限膨脹?！秲炔靠刂埔幏丁返诹畻l規定：“單位應當建立健全內部監督制度，明確各相關部門或崗位在內部監督中的職責權限，規定內部監督的程序和要求，對內部控制建立與實施情況進行內部監督檢查和自我評價?！备咝Ｒ浞职l揮紀檢監察部門和審計部門的職能作用，加大對“三公”經費支出的監督管理，從嚴查處“三公”經費支出中存在的違法違紀問題。同時，全面真實地將“三公”經費支出情況予以公開，接受廣大教職工監督。審計部門要加大對“三公”經費的審計力度，確?！叭苯涃M得到合法高效使用。紀檢監察部門要加大對“三公”經費使用情況的監督檢查，建立常態化督查機制。要采取重點檢查、隨機抽查、交叉檢查等形式，不定時間、不定路線、不打招呼，深入基層部門或相關場所，對校內吃請、超標準接待、公款旅游、公車私用等問題開展常態化明查暗訪，發現問題，及時處理。將“三公”經費指標控制工作列入年度目標管理考核范圍，積極開展支出績效評價，努力實現“花錢必問效，無效必問責”。

（八）公開預算執行，加強信息控制

公開是最好的防腐劑，陽光是最好的殺毒劑，信息內部公開可以對各類舞弊行為形成強大的壓力。《內部控制規范》第十二條第八款規定：“信息內部公開。建立健全經濟活動相關信息內部公開制度，根據國家有關規定和單位的實際情況，確定信息內部公開的內容、范圍、方式和程序?！备咝斀ⅰ叭苯涃M使用信息內部公開制度，增強“三公”經費使用的透明度，最大限度地保障教職工對“三公”經費支出的知情權和監督權，進而在一定程度上抑制腐敗現象的發生，提高內部控制的有效性。如在校園網上定期公開“三公”經費支出情況，對較大支出金額的事項予以說明，對公開過程中發現的問題要及時回應，涉及違規使用的要追究責任人的責任等等?！?/p>