財政專項資金內部控制體系的構建

●陳留平

近年來，財政支出中專項資金支出的比例越來越大，專項資金的項目越來越多，如何提高財政資金使用效率，發揮財政資金的作用是各級財政部門所關注的重點。

目前專項資金管理中存在的主要問題是:一是目標設定不合理，雖然財政部門對專項資金使用要有明確的績效目標，但是由于項目的可行性論證不充分，有的甚至沒有可行性論證，所以一些項目的績效目標幾乎是憑空想象的，缺乏科學的依據。二是預算編制不科學，項目預算編制往往是與財政部門“討價還價”的結果，有的甚至由于該項專項資金不足，占用其他專項資金；有的當年資金不足，用以后年度專項資金彌補。三是支出控制不嚴格，項目經費串用和擠占情況比較普遍，項目經費不足時項目之間相互串用，人員經費不足時擠占項目經費。四是資金使用績效不高，有些項目仍然存在“長官意志”、“形象工程”，導致項目實施后績效偏低。因此，建立和完善專項資金的內部控制十分必要。

財政專項資金內部控制體系應構建“以預算為基礎、資金為核心”的內部控制體系，從目標的設定到績效控制，從預算編制到預算執行控制，從預算的調整到決算，始終應貫穿財政監督。

財政專項資金內部控制體系

第一，目標控制。績效目標是指在預算編制過程中部門使用財政資金計劃在一定期限內達到的產出和效果。績效目標控制包括績效目標的編制、審核和批復。各部門應在充分論證的基礎上編制績效目標，填制《專項資金績效目標表》；財政部門應對各部門編制的績效目標進行審核，提高財政資金使用效率；在審核的基礎上批復績效目標，并作專項資金使用和考核的依據和標準。

第二，預算編制控制。一是根據績效目標和預算編制的要求，編制項目支出預算。項目支出預算應按項目實際需要，并充分考慮財力的可能，對跨年度的項目應將績效目標分解，分年度安排財政預算，確保目標實現。二是要強化預算與政策之間的聯系。要體現政策意向，并對資源使用方向進行系統性審核；在考慮到政策支持重點的基礎上，建立財政資源約束機制，盡可能早地在預算編制過程中明確可使用的資源，提出運作效率要求。三是編制預算時，評估和檢查方案的預期成本，并按規定送達立法機構審批。

第三，預算執行控制。預算執行控制主要指項目資金支出的控制。預算執行控制是為了確保財政資金安全完整所采取的各種方法和措施。在發生支出業務時，要及時進行會計處理，特別是涉及到現金業務的，要防止財政資金被挪用，確保財政資金安全。一是財政支出的過程控制。過程控制旨在確保財政支出的執行經過了正確授權的指令以及對財政支出執行前、中、后等環節的確認，即要求對財政支出的每一過程環節都要進行有效的控制和監督。二是財政支出的會計控制。有效的財政支出會計控制可以保證財政預算的執行程度。會計記錄必須明晰，文件程序必須完備；會計報表的編制必須規范清晰。三是政府采購行為的控制。政府采購制度有利于政府部門強化支出管理,硬化預算約束,在公開、公正、公平的競爭環境下,降低交易費用,提高財政資金的使用效率。政府通過招標競價方式,優中選優,具體的采購實體將盡可能地節約資金,提高所購買貨物、工程和服務的質量,提高政府采購制度的實施效率。四是單位應當建立預算執行分析機制，定期分析預算執行情況。

第四，預算調整控制。一是出現調整事項時，應及時調增或調減預算，預算的調整應按規定的程序進行審批。二是對調整后的預算應有及時批復，下達到部門，以便按調整后的預算執行。三是部門在收到調整預算后，應按調整后的預算嚴格執行。

第五，財政監督控制。一是財政監督應貫穿于項目支出的全過程，從預算的編制、預算的執行和預算的調整整個過程進行監督。對項目實施情況和資金使用情況進行跟蹤問效，財政部門應從項目實施開始進行跟蹤監督，開展項目績效中期評估，督促歸口管理部門加強對預算執行過程中績效目標的實現情況、項目實施的進展情況和資金支出的進度情況進行監督和控制。發現歸口管理預算部門績效運行情況與預期績效目標發生偏離時，要下達整改意見書，并督促預算部門及時采取措施予以糾正。預算執行中，因政策變化、突發事件等因素影響績效目標實現時，應調整績效目標并相應地調整預算。二是財政監督要多部門配合，實現全方位的監督，預算部門監督的重點是過程監督；財政部門監督的重點是預算的執行；審計部門監督的重點是合規性和效益性；社會監督的重點是績效目標的實現；人大監督的重點是預算和決算。

第六，績效控制。績效控制是提高財政資金績效的關鍵，它有助于財政部門關注的重點從投入轉向產出和結果,從而提高財政資金使用效率。財政資金的績效是通過績效評價來衡量項目支出的績效。項目支出績效評價是指對預算支出績效目標完成情況、項目效益、資金使用等情況進行全面、綜合的評價。一要設定科學合理的績效評價指標體系，績效評價指標應精確且沒有分歧；適合于可行的目標；容易獲取需要的資料。二是績效評價的主要依據是績效目標，要衡量績效目標的實現程度，發現偏差，指導績效管理，實現目標。三是績效評價應該聘請獨立的第三方對財政資金使用效果進行評價，使評價結果更加客觀公正，經得起檢驗。■