大型國有企業國家審計監督存在的問題及對策研究

●國網重慶江北供電公司 蘭 崴

大型國有企業國家審計監督存在的問題及對策研究

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隨著我國國有企業改革深化和國有企業市場化程度的提高,國有企業在取得經濟轉型帶來改革成果的同時，在依法治企、規范管理中也出現了許多新的問題。企業法人治理結構不夠完善，公眾產權虛置，企業重組改制、投資并購等存在權力尋租，國有企業審計監督存在范圍不全、內容單一、資源受限、成果利用不足和整改難等問題，導致審計目標不能實現。另外，國有企業資源配置效率低下，企業資產明盈暗虧等現象，以及混合所有制下審計系統的設計和實施，均要求針對存在的問題，繼續深化國有企業審計，進一步防止國有資產流失，提升國有企業資產運營水平。

國有企業 國家審計監督 對策研究

當前我國審計理論界和實際工作部門對如何進行國有企業審計爭議較大，主要有怎樣合理確定審計主體并進行分工協調、準確把握審計目標和由此決定的審計內容、科學選擇審計路徑等。在國有企業審計研究領域，以往學者的研究主要集中于審計機關在國有企業審計中的角色定位應該強化還是弱化、審計機關在哪些方面發揮作用以及審計機關在國有企業審計中的職責范圍的界定。而對于國有企業審計面臨的問題及解決對策鮮有討論和研究。本文在當前經濟結構調整、轉變發展方式的大背景下，結合黨的十八屆三中全會中關于國有企業深化改革的內容及十八屆四中全會關于依法治國的基本方略內容，深入討論大型國有企業審計面臨的問題和解決對策。

一、大型國有企業審計監督存在的問題

（一）國家審計監督的企業范圍不全面。在過去多年的實踐中，國家審計署只對所管理的中央企業中的部分進行過領導干部經濟責任審計，其余的企業由有關部門組織或者委托會計師事務所進行審計，而對其他中央部委所屬的企業審計署則很少審計過，對中央企業越來越大的境外投資也基本上沒有進行審計。地方大型國有企業由所在省、市審計部門組織實施審計，也常常沒有覆蓋完全。這就造成國有企業審計存在著大量空白點，不符合法律規定的審計機關的職責和權限，沒有對大型國有企業實行國家審計全覆蓋。

（二）國家審計監督內容較單一。從目前看，我國國有企業審計總體上處于以財務收支審計為主，結合開展經濟責任審計的國有企業審計模式。關注的焦點主要在財務審計上和是否違規違紀上，對國有企業運營管理、收益分配和資產管理之類投資運營效率的績效審計尚未全面展開，從而導致審計監督內容過于單一，對國有企業的經營成果難以進行全面的評價。此外，國家審計職能不夠明確，與各監督機構職能重復或者交叉，造成各監督管理部門之間分工不明、職責不清，存在監管“盲區”，不僅造成了國家審計資源的浪費，也使得被審計單位疲于應付。

（三）國家審計監督能力和資源受限制。國有企業在我國不僅數量多、規模大而且處于重要地位，管理方式也紛繁復雜。國家審計機關對大型國有企業進行審計監督時，面臨著不同行業極為復雜的情況。尤其是中央企業大多規模較大，產權結構復雜，經營業務繁雜，下屬有上市公司、海外機構，遍布國內國外。在對國有企業的審計中，無論是財務收支還是負責人經濟責任審計，其審計目標必須涉及合法性、真實性及效益性等多個方面，要達成預定的審計目標，必須進行廣泛的調查取證和深入的分析研究，需要大量的人力、物力。在審計資源有限的情況下，各級審計機關很難完成如此復雜和繁重的任務，審計實踐也證明了這一觀點。

（四）審計成果利用不充分。審計成果是審計工作的目的和存在的意義。實踐中審計機關認為只要出具了審計報告，下達了審計決定，就完成了審計任務。但其實在大多數的國有企業中只有上級領導和主要的財務人員才知道和關心這些審計報告。審計報告作為審計成果的載體并沒有滿足被審計單位的需要并發揮其應有的作用。審計成果被誰使用、審計成果利用渠道有哪些、審計成果的作用如何發揮等一系列問題變得異常嚴峻。正如劉家義審計長在全國審計工作會議上講的“目前我們的審計成果還是粗加工多、深加工少，初級產品多、技術含量高的精品少”。審計成果利用制度的不完善，嚴重阻礙了審計成果的充分利用。

（五）審計整改難。從審計監督的流程來看，審計整改是審計監督的必要階段，沒有審計整改，審計機關的監督也就失去了實踐意義。但在審計實踐中，存在著諸如相關法律法規不健全，審計機關人員數量不足、工作能力不夠，被審計單位甚至被審計單位主管部門不夠重視等主客觀因素，很多被審計單位缺乏整改意識，認為審計機關提出的處理決定或整改建議沒有實用性，被審計單位很難接受審計機關給出的審計結果，實際中對審計查出問題的整改落實仍有許多不盡人意的地方，很大程度上加大了審計執法的難度，阻礙了審計監督工作的效果。

（六）查錯糾弊為主導致效益審計弱化。效益審計是目前審計機關肩負的三大任務（查錯糾弊、促進規范、評價效益）之一，是全面履行審計監督職能的必然趨勢。三項任務本該并重，但當前的國家審計以查錯糾弊為主導，側重于關注國有企業負責人是否違紀違規，弱化了效益審計。真實性、合法性和效益性是國家審計的三大目標,而效益性是建立在資金運動真實性和合法性的基礎之上的。效益審計具有全局性和宏觀性，其角度和層次更高，對經濟活動的監督更具根本性。

二、大型國有企業審計相關風險分析

（一）行政訴訟風險。我國目前形成的比較完整的審計法規體系是以《審計法》、《審計法實施條例》為中心、《國家審計準則》等相關審計法規為配套的體系，同時《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》等的頒布實行也將各級審計機關具體監督執法行為置于法律的監督之下，成為審計法規體系的重要補充。當前的中國處于不斷深化改革的階段，經濟活動異常紛繁復雜，審計活動面臨著不斷變換和發展的社會經濟生活，遇到了許多新問題，現行法律法規沒有辦法全部規范到位。操作上以及技術上理解的偏差、一些合理不合法的經濟事項都會導致風險。在缺乏法律規范的基礎上，審計人員就必須依賴其經驗感知和職業判斷，因此加大了審計工作的難度，因對形勢認識不清、把握不準等原因而發表的審計意見與客觀事實不符造成審計風險，大型國有企業可能依法提起行政訴訟。

（二）審計失敗風險。隨著國家審計事業的不斷改革發展，審計失敗的案例也屢屢發生。審計工作面臨的任務越來越繁重，可能由于審計資源短缺或審計技術手段落后而不能查清相關事實，同時被審計對象的業務和隱瞞技術越來越復雜和深入，造成審計機關對有些情況不能查深查透，不能為被審計單位提供控制風險和完善管理的建議，引起了不斷的審計爭議，從而導致審計形象的失敗，給審計機關、企業和社會造成巨大的損失。國有企業是經濟發展的強有力保障，審計機關對國有企業的審計是社會各界所關注的焦點，國家審計失敗不僅意味著審計目標不能實現，更打擊公眾對國有企業和政府審計的信心。

三、對策建議

（一）擴大國有企業審計監督覆蓋面，完善國有企業審計監督體系。新形勢下，審計的監督范圍已無法充分滿足當前國有企業改革發展的需求，國家審計機關必須圍繞黨和政府工作中心，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神，以促進全面深化改革為總目標，以公共資金、國有資產、國有資源為監督重點，逐步擴大審計監督覆蓋面，充分發揮審計職能，推進市場經濟健康、穩定、有效、可持續發展。

第一，擴大國家審計監督范圍，充分發揮監督功能，對國有企業、國有資本實行審計監督全覆蓋。黨的十八屆四中全會通過的全面依法治國的決定要求對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部經濟責任實行審計全覆蓋。不僅要充分識別國有企業管理層的舞弊事項，檢查審核高風險領域，關注如營運資金短缺等異常財務信號等財務審計，還要加強對領導干部的經濟責任審計、任期審計以及其他專項審計等，提升國家審計效益，除此之外，還要查找內部控制漏洞，完善企業內部控制體系，防范和化解內部風險。

第二，加強各部門溝通合作，與其他監管部門建立資源共享機制，提高審計效率。各部門之間是相互聯系的，只有相互合作，相互溝通，才能進一步擴大審計監督范圍，控制審計風險，全面促進國有企業深化改革。

第三，準確定位，加強與各審計主體的合作。有效利用內部審計和獨立審計資源，審計署和地方審計機關統籌協調力量，吸收社會審計的力量，幫助國家審計在監督過程中達到事半功倍的效果。目前國有企業審計工作所面臨的問題主要有兩方面∶一方面是資源不足，另一方面是資源浪費。我們所要做的就是在國家審計的同時，充分利用外部和內部審計資源，實現審計資源的優勢互補、科學整合。

（二）借助多種力量，創新審計組織方式。國家審計長期以來處于國有企業審計的重要地位，但是，隨著混合所有制下國有企業的不斷變革，審計組織形式也必須隨之多樣化才能滿足國有企業發展的需要，堅持多種審計方式相結合，其中一個很重要的審計組織就是社會審計，社會審計的參與并非不要或者削弱國家審計，而是對國家審計的不斷完善和補充。

第一，社會審計是國有企業審計的基礎。隨著企業所有者和管理者的分離。為了監督企業經營管理者的經濟活動，審計機關在利用其成果的基礎上，必須要對此加以監督，因此要委托相對獨立的第三方進行審計，判斷企業會計信息是否公允可靠，從而作出鑒證，而國內外的實踐證明，社會審計組織是鑒證會計信息最好的中介，這一審計方式是我們必須要充分利用的。

第二，社會審計可以和國家審計形成優勢互補。社會審計在長期市場競爭過程中，集聚了一大批優秀的專業技術人員，這是國家審計所短缺的，但國家審計的高度獨立性和強制性也是社會審計不可企及的，因此，在對國有企業的審計過程中，兩者可以相互合作，提高效率，實現資源的充分利用，獲得最優的經濟和社會效益。

（三）堅持審計結果跟蹤檢查，深化審計成果利用。為了更大程度地發揮審計的監督作用，還必須充分認識審計成果利用在整個審計工作中的重要地位和意義，不斷創新審計成果利用方式，突出重點，提高審計工作成效，加強審計成果的充分利用。

第一，審計結果進行公告。為了擴大審計監督的影響范圍，必須推行審計結果公告制度，無疑，審計結果公告制度不僅可以有效地披露資源的利用效果，還為企業實現合規、有效地運行提供了保障。通過審計結果公告制度將資源的使用情況置于“陽光之下”，以減少浪費、違規行為，從而完善國有企業的整體機制。同時被審計單位能夠利用審計結果及時地進行信息反饋并提出整改意見，進行風險的識別和防范，對審計進行反向的監督，促進國家審計職能的更好發揮，這一舉措對順利地開展審計工作和充分發揮其監督作用有直接的影響。

第二，審計成果作為國有企業考核的依據。對審計出的問題進行多維度的定性、定量的整合、分析、提煉，形成具有實踐意義的審計成果，并把此結果作為考核國有企業的依據，根據不同的審計成果，對國有企業進行獎賞或懲罰，以激勵被審計單位能夠高效、健康地運營。

第三，拓展審計成果利用渠道。審計機關可以靈活地采取多種渠道，積極與紀檢、監察等監督部門協調溝通，不斷擴大審計報告信息的報送范圍，同時加強與其他監督部門的合作，及時向其通報審計成果，促進監督管理主體之間的信息共享，使審計成果的作用得到最大限度的發揮。

（四）配套完善相關機制，創新國有企業審計整改方式。眾多的大型國有企業集團對于審計整改往往是治標不治本，不僅浪費了有效的審計資源，也不利于改善企業內部管理和控制風險。隨著國有企業的不斷發展變革，國有企業的審計整改方式也要隨之改變。整改要側重于源頭，從體制、機制上解決問題，不能“頭疼醫頭、腳疼醫腳”。

第一，建立審計問責制，加大對反復出現卻屢次整改不到位問題的處罰力度，其真正的目的不在于處罰，而在于從根本上防范經營風險，規范和提升管理水平，為此，要本著“審計必嚴、責任必究、問題必改”的理念，加大對整改落實情況的監督，定期進行跟蹤檢查，及時查找應落實而未落實問題的原因并督促完成，建立良好的問責機制，將問責與任職掛鉤，從而形成審計結果有效運行的良性循環。

第二，創新審計整改協調機制。審計整改是審計成果轉化運用的體現，被審計國有企業將審計結果和審計整改情況作為績效考核的標準，對整改人員明確責任，對反復出現的問題追溯考核，加大審計整改監督，并存入被審計單位領導干部廉政檔案和監督信息庫，作為干部選拔、考核及任用的重要依據。同時，審計機關要加強與被審計單位的信息交流和溝通，及時監督問題整改進程，提高時效性，并將審計整改情況透明化，定期在企業適當范圍內把整改結果予以公示、通報，促進審計監督作用完整發揮。

（五）完善國有企業審計監督體系建設，解決混合所有制下國有企業審計障礙。目前，混合所有制體制下如何對國有企業進行審計監督，法律并沒有作出統一明確的規定，隨著國有資產保值增值不斷成為國有企業審計的重點，審計面臨著更加巨大的挑戰，完整的審計法律制度體系自然而然成為了國有企業審計發展強有力的保障。因此，要不斷完善法律體系，加強國家審計對混合所有制下國有企業審計監督管理的法律保障。主要從以下兩方面著手：

第一，細化國家審計對國有企業審計的范圍。對國有企業進行細化分類，把境內、外符合要求的大型的以及有著特殊作用的國有企業歸入國家審計的范圍，把不符合標準的或者在境外投資創辦的規模較小子企業交由會計師事務所進行審計，這樣不僅能在范圍上起到互補的作用，還能緩解審計資源的壓力。

第二，通過立法促進國有企業社會效益和經濟效益的統一。國有企業肩負著巨大的社會責任，但這不意味著為了實現社會效益就可以忽視經濟效益，混合所有制下，不同所有制性質的投資主體不斷涌入，國有企業如果只是一味地強調社會效益而忽視資本增值帶來的經濟責任，就會損害與企業相關的其他主體利益，只有保證不斷實現經營績效，企業才能不斷發展壯大，實現國有企業社會效益和經濟效益的統一是國有企業改革的重中之重，必須通過一系列的立法來規范國有企業的效益審計，在促進混合所有制下的國有企業完成社會責任的同時，也能幫助國有企業實現企業價值最大化，保證其持續健康發展。

四、結束語

國家審計不僅能有效地促進國民經濟持續快速發展，確保國有資產保值增值，同時在對國有資產直接監督過程中有著獨特的優勢。本文分析了目前國有大型企業審計存在的問題，以及在國有企業不斷深化改革的形勢下，國家審計面臨的風險，同時結合實踐，提出擴大國有企業審計監督覆蓋面，完善國有企業審計監督體系，加強審計組織方式創新、審計成果利用方式創新，完善國有企業審計監督法律體系等一系列深化國有企業審計的對策建議，以期進一步全面深化國有企業審計，為國有企業的改革發展貢獻力量。■

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