人民銀行縣支行內(nèi)控安全管理與內(nèi)部控制體系建設(shè)

中國人民銀行張家界市中心支行內(nèi)審課題組

近年來，人民銀行縣支行克服人少事多等困難，在完成日常工作的基礎(chǔ)上，積極探索履職方式創(chuàng)新，提升了縣支行的風(fēng)險管理和內(nèi)部控制，較好地發(fā)揮了中央銀行“神經(jīng)末梢”的作用。但是我們在對縣支行內(nèi)部控制情況調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，隊伍狀況欠佳、思想觀念陳舊、管理機(jī)制不活等因素和問題仍然制約著縣支行內(nèi)部控制效力的發(fā)揮，有待重視并加以解決。而探索一套系統(tǒng)的、全面的、及時的、有效的、利于實現(xiàn)縣支行履職目標(biāo)的內(nèi)部控制方體系顯得緊迫而重要。

一、現(xiàn)代化內(nèi)部控制的基本框架

COSO委員會1992年發(fā)布的《內(nèi)部控制整合框架》成為現(xiàn)代內(nèi)部控制最具有權(quán)威的框架。其報告指出，內(nèi)部控制是管理層的責(zé)任，但組織中的每一位成員都應(yīng)共同承擔(dān)這一責(zé)任。管理層的任務(wù)之一是監(jiān)督風(fēng)險管理系統(tǒng)和控制程序的建立、管理及評估，一線管理人員的職責(zé)之一是評估所在領(lǐng)域的控制程序，內(nèi)部審計的作用是幫助管理層監(jiān)督控制結(jié)構(gòu)，并提醒高級管理層內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)的強(qiáng)弱。我們將以COSO指出的內(nèi)部控制基本框架為依據(jù)，結(jié)合人民銀行縣支行實際狀況和需求探索縣支行內(nèi)部控制方法。

二、縣支行內(nèi)部控制體系探析

（一）構(gòu)建內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是完善和加強(qiáng)各內(nèi)部控制文件、程序、效率產(chǎn)生影響的各種因素的綜合。良好的內(nèi)部控制體系運行氛圍是縣支行開展內(nèi)部控制活動的基礎(chǔ)和保證。

1、組織治理結(jié)構(gòu)。要確立自上而下的內(nèi)部控制主體，明確責(zé)任，分層實施內(nèi)部控制活動。一是縣支行一把手對本行的內(nèi)控安全管理負(fù)總責(zé)，明確內(nèi)部控制目標(biāo)，確定重點，對內(nèi)部控制缺失和執(zhí)行不到位負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。二是其他行政領(lǐng)導(dǎo)對所分管領(lǐng)域的內(nèi)控安全管理負(fù)責(zé)，組織分管部門健全完善各項內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)操作規(guī)程，及時排查崗位風(fēng)險點，落實防范措施，對內(nèi)部控制缺失和執(zhí)行不到位負(fù)主管責(zé)任；三是部門負(fù)責(zé)人對本部門的內(nèi)控安全管理負(fù)責(zé)，如縣支行的業(yè)務(wù)風(fēng)險點主要存在于會計國庫股，會計國庫股部門負(fù)責(zé)人應(yīng)建立健全本部門內(nèi)控制度和操作規(guī)程，規(guī)范日常管理，確保部門各項工作安全、穩(wěn)定運行，對具體控制措施不力、監(jiān)督執(zhí)行不力負(fù)直接責(zé)任，并履行及時報告職責(zé)；四是具體經(jīng)辦人員對本崗位的內(nèi)控安全管理負(fù)責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行本崗位內(nèi)控安全管理規(guī)定，及時發(fā)現(xiàn)和排除崗位工作中的風(fēng)險隱患，對違章操作等自身原因?qū)е碌膬?nèi)部控制失效負(fù)直接責(zé)任。五是縣支行內(nèi)審聯(lián)絡(luò)人員負(fù)責(zé)縣支行與上級行內(nèi)控安全管理工作的上傳下達(dá)，對各部門內(nèi)控安全管理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查，配合上級行完成相應(yīng)的內(nèi)控安全管理工作，嚴(yán)格執(zhí)行本崗位內(nèi)控安全管理規(guī)定，及時發(fā)現(xiàn)和排除崗位工作中的風(fēng)險隱患。

2、組織規(guī)章制度。縣支行應(yīng)根據(jù)本單位實際建立健全內(nèi)控安全管理制度，優(yōu)化業(yè)務(wù)操作規(guī)程，對所有的業(yè)務(wù)運行和管理活動制定完整可行的規(guī)章制度，確保業(yè)務(wù)運行和管理活動高效合規(guī)。一是健全業(yè)務(wù)操作制度。既要體現(xiàn)業(yè)務(wù)運行和管理活動的特點、目標(biāo)、要求、處理程序等內(nèi)容，又要體現(xiàn)其風(fēng)險和關(guān)鍵的控制環(huán)節(jié)，制作業(yè)務(wù)操作流程圖，并將流程圖匯編成冊。縣支行可結(jié)合崗位設(shè)置和人員配備說明制度規(guī)程的具體要求。制度規(guī)程的制定應(yīng)充分考慮業(yè)務(wù)量、自然條件和物質(zhì)條件等因素的差異對業(yè)務(wù)運行和管理活動的影響，應(yīng)適應(yīng)本行的實際情況。二是完善內(nèi)控安全管理制度。重點在工作人員的行為管理，要做到人人有崗位、崗位有職責(zé)、履職有考核、違規(guī)必追責(zé)。業(yè)務(wù)操作規(guī)程重在風(fēng)險識別和關(guān)鍵環(huán)節(jié)控制，要做到流程合理、運轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險可控。三是提高制度的認(rèn)知熟悉程度。及時貫徹傳達(dá)新制度規(guī)程的精神和要求，如《中國人民銀行武漢分行關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度強(qiáng)化責(zé)任追究的規(guī)定》等。通過培訓(xùn)等多種途徑，確保員工準(zhǔn)確掌握并認(rèn)真執(zhí)行制度規(guī)程，并通過定期和不定期的檢查，糾正在執(zhí)行中的偏差和失誤，將風(fēng)險程度降到最低。四是及時修訂制度。縣支行應(yīng)根據(jù)上級行的要求及各方面情況的變化，定期或不定期評估本單位制度規(guī)程的適用性，及時進(jìn)行修訂。可每兩年開展一次制度清理活動。

3、組織文化環(huán)境。一是縣支行領(lǐng)導(dǎo)班子要深刻認(rèn)識道德氣候的重要性，自上而下的灌輸風(fēng)險防范意識，特別是班子人員自身，要為營造恰當(dāng)?shù)牡赖路諊徒M織文化樹立榜樣。二是發(fā)揮正向激勵作用。激勵機(jī)制出問題，不但起不到調(diào)動員工的積極性、主動性和創(chuàng)造性的作用，更容易誘發(fā)員工為實現(xiàn)激勵效果而偏離內(nèi)部控制目標(biāo)的不良行為。縣支行存在會計國庫部門所承受的風(fēng)險控制壓力與保衛(wèi)、發(fā)行部門不相上下，卻同工不同酬等問題。這就要求縣支行要明確獎懲機(jī)制，激勵、教育、獎勵大于壓力、懲罰，讓要害崗位人員感受到組織的信任和重視，從而自覺緊握道德操守和風(fēng)險意識。三是要讓所有人員共同分享對道德文化狀況的責(zé)任，要不斷加大對員工職業(yè)責(zé)任、職業(yè)道德、職業(yè)紀(jì)律的教育力度，加強(qiáng)內(nèi)部控制理念的灌輸。特別是在發(fā)行保衛(wèi)部門的高風(fēng)險崗，多為老資歷、老干部，而他們的風(fēng)險控制意識相對最薄弱，要努力提高他們的主觀能動作用。通過內(nèi)控講座、座談討論、專題調(diào)研、演講、征文、知識競賽等活動，增強(qiáng)內(nèi)控宣教育的吸引力，營造良好的內(nèi)控氛圍，使全行員工對內(nèi)控建設(shè)有系統(tǒng)的認(rèn)識和端正的態(tài)度，自覺學(xué)習(xí)、執(zhí)行內(nèi)控制度，全面提高風(fēng)險防范意識和能力。

（二）進(jìn)行風(fēng)險評估

今年，武漢分行出臺了《中國人民銀行武漢分行內(nèi)審部門風(fēng)險評估工作試行辦法》和《中國人民銀行武漢分行內(nèi)審部門風(fēng)險評估工作實施細(xì)則（試行）》，詳細(xì)規(guī)定了內(nèi)審人員在進(jìn)行內(nèi)部風(fēng)險評估過程中的權(quán)力、義務(wù)和評估方法，這對縣支行開展風(fēng)險評估起到了很好的指導(dǎo)和示范作用。由于縣支行只有1-2名內(nèi)審聯(lián)絡(luò)員，單獨開展評估工作存在較大困難，也容易發(fā)生偏差，因此，成立包括內(nèi)審聯(lián)絡(luò)員、事后監(jiān)督、紀(jì)檢人員等在內(nèi)的風(fēng)險評估小組尤為必要。由風(fēng)險評估小組履行評估職能。

1、要了解縣支行真實的風(fēng)險狀況，多做分析評價，提出管理建議。了解縣支行風(fēng)險的途徑包括，一是開展自我風(fēng)險評估，找出業(yè)務(wù)活動的風(fēng)險并進(jìn)行優(yōu)先排序。縣支行業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)相對簡單，風(fēng)險點分布較為集中，多在一線核算部門，在評估方法上可運用簡單的定性評估方式，將風(fēng)險劃分為高、中、底。二是中心支行內(nèi)審部門定期與縣支行聯(lián)系，加強(qiáng)磋商交流，利用《內(nèi)部控制評審系統(tǒng)》，分析縣支行自我風(fēng)險評估結(jié)果。中心支行內(nèi)審部門可定期或不定期對支行的風(fēng)險狀況開展評估。

2、縣支行可通過非正式的討論會，就近期或長期未能解決的風(fēng)險事項開展討論。每次討論內(nèi)容應(yīng)做詳細(xì)的記錄，便于下次討論會召開時，回顧前期風(fēng)險問題是否得到解決。

3、要加強(qiáng)對風(fēng)險管理工作的監(jiān)督，促進(jìn)支行同級監(jiān)督體系發(fā)揮作用。中心支行內(nèi)審部門可組織開展風(fēng)險管理審計，對支行開展風(fēng)險管理過程和風(fēng)險管理結(jié)果的檢查監(jiān)督，對其履職情況進(jìn)行評價，督促其開展風(fēng)險管理工作。在對支行領(lǐng)導(dǎo)班子開展履職審計時，應(yīng)當(dāng)包括組織開展風(fēng)險管理狀況。

（三）強(qiáng)化信息溝通

信息與溝通是整個內(nèi)部控制體系的生命線，為領(lǐng)導(dǎo)班子和各監(jiān)督部門在必要時采取糾正措施提供了保證。縣支行應(yīng)確保有關(guān)業(yè)務(wù)運行和管理活動中與內(nèi)控安全管理相關(guān)的各類信息可靠、及時、可獲得，尤其是在涉及決策部署、對待風(fēng)險的態(tài)度和采取措施的配合中，必須保證信息的溝通渠道順暢。縣支行不但要順暢內(nèi)部溝通，更要加大與上級行的溝通，尤其是內(nèi)審聯(lián)絡(luò)員，要在提升雙方溝通上發(fā)揮推動作用，并根據(jù)信息溝通結(jié)果，及時調(diào)整內(nèi)部控制活動。發(fā)揮內(nèi)審、紀(jì)檢檢查、事后監(jiān)督等部門對支行的監(jiān)督合力，增強(qiáng)檢查的計劃性，加強(qiáng)與會計、保衛(wèi)、科技、辦公室等部門對支行監(jiān)督的信息溝通和檢查成果的共享，對支行工作實現(xiàn)有效監(jiān)督。

（四）落實監(jiān)督檢查

監(jiān)督是要對內(nèi)部控制內(nèi)部控制活動的健全性、合理性和有效性進(jìn)行監(jiān)督檢查與評價。縣支行的監(jiān)督可主要分為三個方面。

1、縣支行應(yīng)通過適時持續(xù)監(jiān)督和專項監(jiān)督等途徑及時掌握內(nèi)控安全管理狀況，將持續(xù)監(jiān)督貫穿于日常業(yè)務(wù)運行和管理活動，監(jiān)督的結(jié)果及所采取的應(yīng)對措施均應(yīng)有文字記錄。根據(jù)持續(xù)監(jiān)督的結(jié)果確定專項監(jiān)督的范圍和頻率，并將監(jiān)督評價的結(jié)果報告行領(lǐng)導(dǎo)。一是持續(xù)監(jiān)督的重點是糾正內(nèi)控安全管理缺失的問題，這主要依靠縣支行業(yè)務(wù)部門的自我監(jiān)督，以崗位責(zé)任制和業(yè)務(wù)操作流程為監(jiān)督依據(jù)。二是持續(xù)監(jiān)督應(yīng)通過崗位監(jiān)督、部門領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督、分管領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督等途徑從不同角度對內(nèi)控安全管理狀況進(jìn)行監(jiān)控，各司其職、各負(fù)其責(zé)，定期或不定期開展內(nèi)控排查工作，有效防范各類風(fēng)險。三是專項監(jiān)督的重點是直接關(guān)注特定時期、一定范圍內(nèi)一個或幾個部門、崗位或某個業(yè)務(wù)流程的內(nèi)控安全管理的有效性。實施專項監(jiān)督的部門包括內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察及其他綜合管理部門。四是監(jiān)督人員應(yīng)按職責(zé)分工，制定專項監(jiān)督措施并組織實施。

2、建立對監(jiān)督結(jié)果的整改和處理機(jī)制。就日常監(jiān)督、專項監(jiān)督等工作中的問題按照一定程序和方法進(jìn)行多邊交流磋商，如《中國人民銀行武漢分行關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度強(qiáng)化責(zé)任追究的規(guī)定》、《中國人民銀行張家界市中心支行內(nèi)審工作交流磋商辦法》、《中國人民銀行張家界市中心支行落實審計發(fā)現(xiàn)問題整改辦法》等。通過聯(lián)席會議等形式使各部門之間互通有無，從內(nèi)控機(jī)制上發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題，共同監(jiān)督問題的整改落實。一是對監(jiān)控所發(fā)現(xiàn)的問題迅速進(jìn)行分析。二是對提出的意見和建議做出正確的反應(yīng)。三是對整改過程制定具體措施和相應(yīng)的時間表。四是對監(jiān)控所發(fā)現(xiàn)的問題的責(zé)任人進(jìn)行處理。另外，應(yīng)組織對內(nèi)部審計、事后監(jiān)督、行政執(zhí)法監(jiān)察以及上級行開展的各類業(yè)務(wù)檢查等發(fā)現(xiàn)問題的整改情況進(jìn)行逐項“勾對銷號”，分別落實問題的直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，通過違規(guī)行為的處罰，增強(qiáng)員工的責(zé)任意識和風(fēng)險意識。

3、中心支行內(nèi)審部門根據(jù)需要組織對縣支行內(nèi)控安全管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，通過開展審計項目、進(jìn)行磋商交流、

發(fā)現(xiàn)問題整改情況回訪等方式監(jiān)督縣支行內(nèi)控管理狀況。

要重點檢查各項制度執(zhí)行情況。

三、內(nèi)部控制體系的落實

縣支行要結(jié)合自身實際和所處地域經(jīng)濟(jì)環(huán)境情況，明確內(nèi)部控制目標(biāo)，確立內(nèi)部控制的重點環(huán)節(jié)、重點部門，甚至是重點崗位，要對不同的業(yè)務(wù)及其關(guān)鍵控制點采用不同的控制方法和手段，要在在綜合考慮風(fēng)險損失和自身條件的前提下，以合理的成本、恰當(dāng)?shù)拇胧┖头椒鋵嵖刂企w系。

（一）有效落實“三道防線”保證體系

縣支行可建立起有效落實內(nèi)部控制體系的“三道防線”，第一道是領(lǐng)導(dǎo)班子，進(jìn)行總體監(jiān)督和決策。第二道是相關(guān)業(yè)務(wù)部門和其他監(jiān)督部門。一個緊抓控制體系的執(zhí)行，一個監(jiān)督控制體系的落實。第三道是內(nèi)審聯(lián)絡(luò)員的內(nèi)部監(jiān)督。內(nèi)審聯(lián)絡(luò)員要加強(qiáng)與本行領(lǐng)導(dǎo)班子和上級行內(nèi)審部門的溝通，報告內(nèi)部控制活動中出現(xiàn)的問題，履行好最后一道防線的職能。

（二）有效落實內(nèi)控自我評估監(jiān)督體系

縣支行以部門為責(zé)任主體，就部門制度落實情況、風(fēng)險評估情況、匯報情況等內(nèi)部控制工作進(jìn)行自我評估，將評估結(jié)果報領(lǐng)導(dǎo)班子。領(lǐng)導(dǎo)班子對評估結(jié)果采取現(xiàn)場或非現(xiàn)場考核，對內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行監(jiān)督，并每年向上級行（一般為中心支行）報送縣支行內(nèi)控自我評估報告，使內(nèi)部控制各項工作得以落實，強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行力。

（三）有效落實檢查考核督促體系

上級行要將對縣支行內(nèi)部控制有效性的檢查納入各項檢查，如內(nèi)審部門的審計項目，業(yè)務(wù)監(jiān)督部門的監(jiān)督事項等。要對縣支行報送的內(nèi)控自我評估報告進(jìn)行現(xiàn)場或非現(xiàn)場考核，核查內(nèi)部控制工作的真實性、有效性，重點防止因管理者違規(guī)、形式主義等產(chǎn)生的“舞弊”行為。