福建城鄉公共服務問題與對策

馬曉紅

摘要：統籌城鄉發展，實現城鄉經濟社會發展一體化是全面建設小康社會的根本要求。隨著經濟社會轉型加快，城鄉居民對教育、衛生、文化、體育等社會事業發展的需求快速增長和質量要求不斷提高，基本公共服務供給不足和配置不均衡的矛盾日益凸顯，已經成為影響社會和諧穩定的重要因素。加大力度統籌城鄉社會發展，提高基本公共服務的公平性和可及性，讓廣大人民群眾共享改革發展成果，不僅是縮小城鄉差距和促進社會公平正義的重要內容，也是當前擴大內需和轉變經濟發展方式的重要抓手。

關鍵詞：福建；城鄉；公共服務

一、福建省城鄉公共服務現狀

作為我國沿海經濟發達省份之一，福建省在大力發展經濟的浪潮中，也不斷強化公共服務職能，深化公共服務體制機制改革。省級政府和各地政府分別出臺了《深化行政管理體制改革增強政府公共服務職能實施意見》、《福建省改善農民工公共服務三年（2007～2009）行動方案》、《福建省2009年就業服務系列活動實施方案》、《福建省基層醫療衛生服務體系建設方案》等政策文件，強化政府的公共服務職能，提升公共服務水平。同時，加強社會建設和解決民生問題，民生狀況得到極大改善，社會創新能力顯著提升，各項社會事業日益進步。福建省委省政府高度重視社會事業發展，突出民生重點，堅持為民辦實事，著力解決好群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，努力使經濟發展成果更多地體現在改善民生上，初步形成了覆蓋城鄉居民的基本公共服務體系框架。

隨著地方經濟的發展，財政收入的增加，地方財政支出中，用于基本公共服務主要領域的科技、教育、衛生、文化支出比重也逐步提高。2013年財政支出更多向民生領域傾斜。與民生相關的支出達220529億元，占全省財政支出比重為727%。

表1 2009-2013福建省財政收入與公共服務支出表

（單位：億元）

20092010201120122013

財政總收入16942056259730083428

財政支出14041695219820673068

教育支出277327406562575

衛生支出90117159187224

文化支出2627364658

福建省堅持教育優先發展，在全國率先實現城鄉義務教育免費，覆蓋全省人口83%的地區實現了高水平高質量普及九年義務教育的目標，小學適齡兒童入學率達9997%，初中入學率達980%，均保持在全國較高水平，高中階段毛入學率達834%。對農村義務教育階段學生教科書免費，對農村義務教育階段寄宿生實行生活費補助并推廣免費營養早餐工程，率先實行高校和中等職業學校貧困生助學金制度，啟動農村中小學寄宿制學校建設，實施農村中小學現代遠程教育工程，基本完成農村中小學危房改造任務，農村中小學辦學條件明顯改善。

城鄉醫療衛生服務體系逐步完善，縣、鄉、村三級醫療體系初步形成，城市社區衛生服務基本全覆蓋，醫藥衛生體制改革穩步推進，人民群眾醫藥費用負擔有效減輕。建設農村醫療衛生服務體系，福建省從2004年開始實行新型農村合作醫療試點，2007年按每人每年50元的補助標準全面實行新型農村合作醫療，2008年政府補助標準由每人每年50元提高到80元；實行農村困難家庭醫療救助，由各級財政安排4100萬元，按當地救助對象每人每年不低于50元的標準發放；實施年百所鄉（鎮）衛生院改造提升工程和縣級以上醫療衛生機構對口幫扶鄉（鎮）衛生院，并選派千名醫師幫扶山區鄉（鎮）衛生院；實施“光明行動”，為1萬例貧困白內障患者施行復明手術。

重點文化惠民工程全面落實，新增和改建鄉鎮文化站599個；建成農家書屋8450個，覆蓋全省56%的行政村；提前實現20戶以上自然村通廣播電視目標，基本實現農村電影數字放映和“一個行政村一月放映一場電影”，圓滿完成農村中央廣播電視節目無線覆蓋工程建設任務。

從總體上看，基本公共服務的制度框架已初步形成，人民群眾上學、就醫、文化生活等難點問題得到有效緩解。

二、福建省城鄉公共服務存在的問題

然而，受經濟發展水平、收入分配狀況、公共服務供給能力等多方面因素影響，福建省基本公共服務在投入數量、公平程度等方面與人民群眾的需求仍存在不小差距。主要表現在：

1、基本公共服務供給總量不足。基本公共服務的保障水平還較低，民生領域存在有不少亟待解決的問題，教育、醫療、就業、社保等影響社會和諧的因素仍然較多，特別是優質公共服務資源相對短缺，如千人均醫療機構床位數315張，千人均衛技人員385人，均低于全國平均水平。

2、基本公共服務發展不平衡。受地區經濟水平、歷史發展基礎和財政收入不平衡以及財政體制因素等影響，在區域、城鄉、群體之間，基本公共服務設施、基礎教育、社會保障水平、醫療衛生資源配置等存在較大差距。如教育、衛生方面的優質社會事業資源主要集中在城市，農村社會事業相對落后，形成“短腿”。城鄉公共服務供給的失衡程度較大，農村公共服務供給總量不足，基礎設施比較薄弱，教育、醫療、社會保障等公共服務水平相對偏低，部分農村居民、尤其是農村貧困群體難以獲得基本的公共服務。據統計，福建省城鎮居民人均用于文化娛樂費用支出是農村居民的84倍，城鎮居民家庭擁有電腦數是農村居民的63倍；農村和社區衛生發展緩慢，基礎衛生服務能力有限，2011年福建省擁有鄉村醫生28049人，城市衛生人員127680，鄉村每萬人口 醫生177人，城市每萬人口擁有醫生606人。農村衛生環境不佳，如目前農村衛生廁所普及率僅達到631%、農村飲用自來水人口占農村總人口的比重僅776%。

3、社會各項事業發展缺乏穩定的、多渠道的籌資機制。資金投入與加快發展、均衡發展的要求相比還有很大差距，公共服務的供給模式和保障機制有待創新。體制機制有待于進一步完善，城鄉區域間制度設計不銜接，管理條塊分割，資源配置不合理，服務提供主體和提供方式比較單一，基層政府財力與事權不匹配，以及監督問責缺位等問題較為突出。基本公共服務體系不健全，不僅難以保障發展成果惠及全民，不利于社會和諧穩定，而且還會制約經濟社會健康協調可持續發展。

4、社會性公共服務的財政投入與需求不相適應。目前福建省各級政府在履行公共服務職能的過程中，還存在一定程度的重經濟性公共服務而輕社會性公共服務的傾向。這尤其表現為基礎設施建設、對企業經營活動進行補貼等經濟性公共服務投入更多、項目實施更快；而在與民眾生活息息相關的教育、醫療、社會保障等社會性公共服務上的投入相對不足，項目的實施也比較慢。

三、統籌城鄉公共服務的基本思路

根據福建公共服務的現狀及存在的問題，福建省統籌城鄉公共服務的總體思路是“增財力、強基層、創機制”。 “增財力”就是增強公共服務的供給能力，“強基層”體現在，強調基層基本公共服務體系網絡和能力建設，把更多的財力、物力投向基層，把更多的人才、技術引向基層，提高基本公共服務的可及性。“建機制”主要體現在，較為全面系統地提出了基本公共服務的各項制度性安排，著力形成基本公共服務可持續運行的長效機制，從制度上保障人人享有基本公共服務。

1、增強公共服務均等化財力

支持公共服務水平的提高和公共服務的均等化，離不開充足的財力支持。發展經濟是增加財政收入的根本途徑，而經濟的發展與公共服務供給水平又存在相互依賴的關系。因此，福建應努力發展經濟，培育新的經濟增長點，加快公共財政體制改革，努力提高財政收入占GDP 的比重，增強公共服務的供給能力。“十二五”福建省將以實現城鄉、區域和群體間基本公共服務均等化為目標，以公共教育、公共衛生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業保障、醫療保障等工作為重點，進一步強化機制保障，著手建立公共服務投入穩定增長機制，努力使公共服務水平的提高與經濟增長相適應，確保各級新增財力主要用于民生投入和民生支出。

2、統籌城鄉，強化基層

加強城鄉基本公共服務規劃一體化，推進城鄉基本公共服務制度的銜接，加大農村地區、困難地區基本公共服務支持力度，加快建立農民工等流動人口基本公共服務制度，推進落實主體功能區基本公共服務政策，建立健全區域基本公共服務均等化的協調機制。

堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農力度，完善農業投入的穩定增長機制，推動公共財政向農村傾斜，公共設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，加快農村社會事業發展。繼續加大對原中央蘇區、革命老區、少數民族聚居區、邊遠山區、貧困地區、海島和水庫庫區發展的支持力度，實施老區村跨越發展工程。

加強城鄉基本公共服務規劃一體化。涉及公共服務的各類規劃，要貫徹區域覆蓋、制度統籌的原則要求，以服務半徑、服務人口為基本依據，打破城鄉界限，統籌空間布局，制定實施城鄉統一的基本公共服務設施配置和建設標準。推進城鄉基本公共服務制度銜接。以制度統一為切入點，抓緊制定和實施統籌城鄉基本公共服務制度的工作目標和階段任務。

加大農村基本公共服務支持力度。進一步加大公共資源向農村傾斜力度，新增預算內固定資產投資要優先投向農村基本公共服務項目。制定并推行各類機構服務項目及其規范標準，提高農村基層公共服務人員專業化水平。鼓勵和引導城市優質公共服務資源向農村延伸，包括充分利用信息技術和流動服務等手段，促進農村共享城市優質公共服務資源。

以輸入地政府管理為主，加快建立農民工等流動人口基本公共服務制度，逐步實現基本公共服務由戶籍人口向常住人口擴展。結合戶籍管理制度改革和完善農村土地管理制度，逐步將基本公共服務領域各項法律法規和政策與戶口性質相脫離，保障符合條件的外來人口與本地居民平等享有基本公共服務。積極探索多種有效方式，對符合條件的農民工及其子女，分階段、有重點地納入居住地基本公共服務保障范圍。

3、創新管理體制，建立多元供給機制

探索基本公共服務均等化與有效供給的創新戰略，促進科學發展與和諧社會建設，是福建省亟待解決的一項重大任務。在堅持政府負責的前提下，充分發揮市場機制作用，推動基本公共服務提供主體和提供方式多元化，加快建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的基本公共服務供給模式。

福建省沿海發達地區最突出的特點就是民營企業眾多，

地區經濟發展迅速。因此，福建省發達地區農村公共服務體系的建設，要積極發揮當地民營企業與農村集體經濟組織的作用。對民營企業，應以增強與當地民營企業的利益聯結為重點，更加強調企業對當地經濟社會發展所承擔的責任，對于所在鄉村的責任、對于消費者的社會責任、對于環境的社會責任以及企業本身對農村公共服務發展的推動作用。對農村集體經濟組織，政府應扶持當地農村集體經濟組織，并借助集體經濟組織自身解決其需要的一些公共服務，這樣既解決了當地的就業問題，又發揮了農民自身的力量解決自身的公共需求。

福建省發達地區的社會資源較為豐富，農民對公共服務的需求也隨著自身生活水平的提高向多樣化和高層次化發展。當地政府可以在不放棄自身公共服務的主要提供者的責任的前提下，通過引進市場機制，挖掘社會一切可以利用的資源，特別是當地核心企業的力量，來提高政府提供公共服務的能力。將私營部門引入農村公共服務的生產體系中，私營部門在積極參與公共服務供給的過程中，為了追求投資回報，也將努力降低成本，提高效率，同時通過價格機制反映真實需求。發達地區的政府應根據當地農民的需求，調整對公共服務的供給，更大的發揮市場與社會的力量。

農村公共服務的提供需要注入一種“參與式發展”的理念，欠發達地區農村公共服務的發展更需要這種理念，“山海對口協作幫扶工程”就是福建省對欠發達地區農村公共服務體系建設的重要扶助工程之一，在推進福建省欠發達地區農村公共服務體系建設的過程中，需要進一步探索這種協作形式，將“參與式發展”的理念引入到幫扶過程中。

參考文獻：

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[2] 林小香 陳群勇：福建推進基本公共服務均等化研究《北方經濟》2012年12月

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[5] 李月風：福建農村公共服務供給問題分析（發展研究）2008年5月

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