我國(guó)地方政府財(cái)政資金管理問題研究

黃曉華

摘要：財(cái)政資金管理是國(guó)家協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化配置資源的重要手段。本文在以浙江省金華市為例，在分析當(dāng)前我國(guó)地方政府財(cái)政資金管理中存在的一系列問題的基礎(chǔ)上，深入分析了存在上述問題背后的深層次原因，并從完善當(dāng)前的人民銀行經(jīng)理國(guó)庫制度、改善當(dāng)前的財(cái)政資金收支結(jié)構(gòu)和深化稅制改革三個(gè)方面提出了應(yīng)對(duì)之策，以期對(duì)解決當(dāng)前我國(guó)地方政府財(cái)政資金管理中存在的一系列問題提供適當(dāng)?shù)慕ㄗh。

關(guān)鍵詞：地方政府；財(cái)政資金管理；浙江金華

近年來，隨著國(guó)家宏觀調(diào)控的實(shí)施，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度逐漸放緩，地方政府財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)出來。特別是十八屆三中全會(huì)以來，經(jīng)濟(jì)體制改革的呼聲日益高漲，伴隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，地方政府的財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，因此，對(duì)地方政府的財(cái)政資金管理問題進(jìn)行研究就具有重要的理論與實(shí)踐意義。

1地方政府財(cái)政資金的主要來源及用途

根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策的規(guī)定，地方政府有權(quán)對(duì)本地的財(cái)政資金予以支配或使用，以保證當(dāng)?shù)毓ぷ鞯捻樌_展。地方政府財(cái)政資金主要由兩部分構(gòu)成，一是財(cái)政收入，也即財(cái)政資金的來源，另一部分為支出，也即財(cái)政資金的主要用途。其中財(cái)政收入又包括地方政府在本地中所獲得的收入和中央政府、上級(jí)政府劃撥的用于支持下級(jí)政府生產(chǎn)建設(shè)的補(bǔ)助性收入。具體來講，財(cái)政收入主要有以下幾種來源：一是稅收收入，稅收不僅是地方政府甚至也是中央財(cái)政收入的主要來源，因此，在地方政府的財(cái)政資金中，稅收所占的比重通常較高，一般超過80%。地方政府的稅收收入也包括兩大類，即完全由地方政府所有的（如房產(chǎn)稅、各類土地稅等）和地方政府按比例分享的（如增值稅、企業(yè)所得稅等）。二是特定的費(fèi)用收入，地方政府向特定的組織機(jī)構(gòu)提供勞務(wù)或者其他經(jīng)濟(jì)服務(wù)時(shí)，會(huì)向該機(jī)構(gòu)收取一定的費(fèi)用，該費(fèi)用在地方政府財(cái)政資金來源中也占據(jù)一定比例。三是債務(wù)收入，即在興建大型項(xiàng)目時(shí)，地方政府會(huì)為債務(wù)人向國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)（如國(guó)際貨幣基金組織）等舉債而獲得的收入。四是補(bǔ)助性收入，即中央政府為進(jìn)行宏觀調(diào)控而進(jìn)行的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付行為，地方政府可用這部分資金彌補(bǔ)財(cái)政缺口，平衡財(cái)政收支等。地方政府的財(cái)政資金主要投向三個(gè)方面，一是地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，如地方的基本建設(shè)費(fèi)用、工農(nóng)、交通、水電等部分的費(fèi)用等；二是地方政府用于文化教育事業(yè)、衛(wèi)生醫(yī)療改善、計(jì)劃生育、科技投入等方面的科研費(fèi)、資助費(fèi)等；三是行政支出，即地方各級(jí)政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、公安司法檢察等各種機(jī)關(guān)的工資、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)等。

2地方政府財(cái)政資金管理中存在的主要問題—以浙江省金華市為例

21 財(cái)政資金收支矛盾較為突出，財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不平衡

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，地方政府在貫徹落實(shí)中央宏觀調(diào)控政策的同時(shí)，也要促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供公益性、公共性的服務(wù)，導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入激增。與之相矛盾的是，自實(shí)行分稅制改革以來，財(cái)政資金逐步向中央集中，中央政府占到了財(cái)政總收入的一半以上，高于地方政府所占資金平均為45%的水平，財(cái)政資金收支的嚴(yán)重不對(duì)等加劇了地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。特別是1994年實(shí)行分稅制改革以來，中央、地方政府都有嚴(yán)格的財(cái)權(quán)、事權(quán)限定范圍，隨著經(jīng)濟(jì)狀況的不斷發(fā)展變化，省級(jí)以下的財(cái)政體制改革并未取得很大進(jìn)展，財(cái)權(quán)和事權(quán)的劃分出現(xiàn)了相互背離的情況，在當(dāng)前地方政府財(cái)政資金自平衡的規(guī)定及國(guó)家規(guī)定地方政府不許發(fā)債融資的條令約束下，地方政府為平衡收支，不得不通過寅吃卯糧的做法，透支未來的財(cái)政資金來彌補(bǔ)當(dāng)前的資金缺口，據(jù)調(diào)查，為增加財(cái)政收入，金華市對(duì)當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)預(yù)征所得稅，預(yù)征額已達(dá)七八千萬元。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革、城鎮(zhèn)一體化的大背景下，現(xiàn)今的財(cái)政資金管理體制不僅存在著一系列弊端，也無形中加大了地方政府財(cái)政資金利用的風(fēng)險(xiǎn)。

22 財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，支出效益較低

近年來，地方政府的財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)越來越不規(guī)范，行政管理支出逐漸增加與資金供給不足的矛盾越來越明顯。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年至今，金華市道路養(yǎng)護(hù)的資金缺口已超過4000萬元，養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的缺口也越來越大，地方政府在沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)壓力下，沒有足夠的資金去支持教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展。雖然地方政府每年都要編制財(cái)政預(yù)算，但因編制標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范，隨意變更預(yù)算數(shù)額，支出預(yù)算逐年增加等，導(dǎo)致地方政府財(cái)政資金供給嚴(yán)重不足。此外，很多地方政府忙于爭(zhēng)項(xiàng)目、爭(zhēng)資金，且把大部分資金用于興建周期長(zhǎng)、投入較大的道路交通、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施，卻忽略了對(duì)項(xiàng)目的質(zhì)量安全進(jìn)行監(jiān)督。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截止到2010年，金華市的公園、廣場(chǎng)等拆遷、興建的費(fèi)用累計(jì)高達(dá)3億多元，每年不僅沒有實(shí)現(xiàn)任何經(jīng)濟(jì)效益，更要在水電、維修、管理人員的費(fèi)用上花費(fèi)幾百萬元。類似的狀況在全國(guó)各地均有發(fā)生，由于地方政府決策失誤或一切向業(yè)績(jī)看齊，導(dǎo)致很多財(cái)政支出項(xiàng)目效率低下，加大了財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)。

3地方政府財(cái)政資金管理問題背后的原因

31 現(xiàn)行的地方政府財(cái)政政策不盡完善

現(xiàn)行的財(cái)權(quán)事權(quán)分離的地方政府財(cái)政政策的不合理之處，主要體現(xiàn)在三點(diǎn)：一是在當(dāng)前的分稅制大背景下，中央政府在提高財(cái)政收入的同時(shí)，卻導(dǎo)致了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)收支不平衡的問題，地方政府的財(cái)權(quán)相對(duì)較弱，用不到半數(shù)的財(cái)政收入支撐著60%的財(cái)政支出責(zé)任，且因地方政府事權(quán)較多，為彌補(bǔ)自身財(cái)政收入的嚴(yán)重不平衡和完成當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，地方政府不得不使用一些不恰當(dāng)?shù)氖侄危缳I賣土地、哄抬房?jī)r(jià)、大肆負(fù)債等來為自身斂財(cái)以滿足財(cái)政支出的需要。二是當(dāng)前地方政府對(duì)自身的職能認(rèn)識(shí)不清，對(duì)事權(quán)的確定也不夠明確，為了達(dá)到中央要求的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，大力進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，卻忽略了對(duì)公益性項(xiàng)目的支出，加劇了社會(huì)矛盾。三是近年來，國(guó)家對(duì)費(fèi)稅改革的力度逐漸加大，非稅收入也被中央政府納入了集中管理的范圍，而由于地方政府的事權(quán)范圍逐步擴(kuò)大，為滿足支出需要，地方政府不得不收取費(fèi)用來滿足財(cái)政需要，導(dǎo)致很多地方稅收缺位與費(fèi)用超位同時(shí)存在，削弱了地方政府對(duì)財(cái)政資金的調(diào)控能力。

32 地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理

當(dāng)前我國(guó)的財(cái)政支出總體呈上升趨勢(shì)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢(shì)大體持平，但因經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐加快、財(cái)政管理體制不合理等原因?qū)е碌胤秸?cái)政支出的結(jié)構(gòu)不盡合理。具體表現(xiàn)為：一是在財(cái)政支出中，地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出占據(jù)了主要的部分，地方政府不僅要承擔(dān)交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出，還要包攬一些企業(yè)或者行政單位的科研費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)等，導(dǎo)致地方政府財(cái)政支出的范圍過大，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，支出結(jié)構(gòu)不合理；二是地方政府義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。根據(jù)我國(guó)有關(guān)規(guī)定，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)完全由地方政府負(fù)責(zé)，中央不給予財(cái)政投入，而由于我國(guó)地方政府財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)不合理，在基礎(chǔ)教育的投入比例過低，導(dǎo)致很多地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)缺口很大，很多農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育仍處于收費(fèi)階段，使得很多貧困家庭的孩子難以入學(xué)；而在城市中，由于學(xué)校師資、教學(xué)資源等的差異，很多家長(zhǎng)寧愿支付高額的擇校費(fèi)也要把孩子送到升學(xué)率較高的學(xué)校，這就導(dǎo)致城市不同區(qū)域之間教育的不公平程度加劇，教育不均衡發(fā)展趨勢(shì)日益嚴(yán)重。三是對(duì)農(nóng)村的公共設(shè)施、基本社會(huì)保障等的支出不足。由于我國(guó)對(duì)城鄉(xiāng)實(shí)施二元管理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)差距越來越大，很多福利政策都將農(nóng)村排除在外，雖然目前很多地方政府加大了對(duì)“三農(nóng)”的投入力度，但與農(nóng)村實(shí)際的資金需求相比還相差甚遠(yuǎn)。四是行政管理的資金需求日益高漲。近年來我國(guó)地方各級(jí)政府行政管理的支出日益膨脹，其增速已經(jīng)明顯快于國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)速度，加之各級(jí)政府對(duì)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)改革的效果并不是很理想，且很多行政機(jī)構(gòu)人員龐雜、機(jī)構(gòu)臃腫、效率低下，導(dǎo)致地方政府大量財(cái)政資金被其消耗。

33 現(xiàn)行的稅收征管體制不盡合理

我國(guó)現(xiàn)行的稅收征管體制在具體的實(shí)踐中還存在著很多問題，具體表現(xiàn)為：一是征收征管的部門劃分界限模糊；機(jī)構(gòu)本身之間的關(guān)系比較混亂，加之很多稅種的征收被散布在若干個(gè)部門，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊，工作量增加，信息不對(duì)稱，且各征稅部門之間的合作不緊密，效率較低；二是現(xiàn)行的稅收征管模式很大程度上要依靠計(jì)算機(jī)技術(shù)處理數(shù)據(jù)，而實(shí)際情況是稅收征管單位并未全面普及計(jì)算機(jī)的綜合應(yīng)用，各部分之間也未實(shí)現(xiàn)有效的信息共享。在新的征稅模式下，征稅人員并未與納稅人之間進(jìn)行有效的溝通，導(dǎo)致其對(duì)納稅人的基本情況了解不夠清楚，進(jìn)而弱化了稅收征管的基礎(chǔ)。

4改善當(dāng)前地方政府財(cái)政資金管理問題的對(duì)策

41 完善當(dāng)前的人民銀行經(jīng)理國(guó)庫制度

人民銀行經(jīng)理國(guó)庫制度在保障國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全的同時(shí)，也能有效的配合財(cái)政體制的改革，因此要堅(jiān)持并完善當(dāng)前的人民銀行經(jīng)理國(guó)庫制度，具體做法如下：一是要在全國(guó)范圍內(nèi)借助媒體等平臺(tái)宣傳人民銀行經(jīng)理國(guó)庫制度的優(yōu)勢(shì)，使社會(huì)大眾認(rèn)識(shí)到人民銀行在保證國(guó)家財(cái)政資金正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面的優(yōu)勢(shì)，爭(zhēng)取公眾的支持。二是要對(duì)當(dāng)前的國(guó)庫集中收付制度進(jìn)行改革，將現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)算內(nèi)外資金集中統(tǒng)一到單一賬戶中，取消財(cái)政在各商業(yè)銀行的賬戶，明確財(cái)政和國(guó)庫部門的職能分工，強(qiáng)化人民銀行負(fù)責(zé)國(guó)庫收支的工作，提高國(guó)庫資金的管理與使用效率。三是國(guó)家有關(guān)部門要出臺(tái)相應(yīng)的法律法規(guī)，加快人民銀行經(jīng)理國(guó)庫制度的法制化建設(shè)步伐，做到有法可依，為國(guó)庫正常運(yùn)轉(zhuǎn)奠定法律基礎(chǔ)。

42 建立適宜的地方政府財(cái)政體系和合理的支出結(jié)構(gòu)

地方政府應(yīng)按照維護(hù)社會(huì)公平、保持較高的工作效率、維護(hù)廣大人民群眾的利益的原則來規(guī)范財(cái)政資金的收支。在時(shí)下經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵時(shí)期，地方政府還應(yīng)把主要的經(jīng)歷集中在建立合理的支出結(jié)構(gòu)上。首先應(yīng)改善現(xiàn)有的投資結(jié)構(gòu)，改變當(dāng)前政府財(cái)政資金大包大攬的模式，將政府投資的范圍由生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域縮小到與群眾日益相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上來，同時(shí)注重生產(chǎn)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。其次加大對(duì)教育的投入力度，教育對(duì)實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平、縮小貧富差距具有重要的意義。因此地方政府應(yīng)劃撥資金確保農(nóng)村義務(wù)教育真正實(shí)現(xiàn)，同時(shí)治理城市中教育資源分配不均的現(xiàn)象，從根本上解決教育腐敗問題。最后還要增加對(duì)農(nóng)村及對(duì)社會(huì)保障的支出比例。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村公共設(shè)施、福利、義務(wù)教育等的支出是解決“三農(nóng)”問題的基本要求。并且在我國(guó)當(dāng)前

的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r下，同步增加養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障

的資金投入比例，擴(kuò)大社會(huì)保障的范圍對(duì)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定具有重要的意義。

43 深化改革當(dāng)前的地方政府稅收征管制度

鑒于當(dāng)前我國(guó)稅收制度存在的一系列問題，本文認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面深化改革當(dāng)前的地方政府稅收征管制度：一是改善當(dāng)前的稅收征管形式，應(yīng)按地域和有利于稅源監(jiān)管的原則，并配合相關(guān)的監(jiān)督檢查制度，提高征稅效率，避免漏征或監(jiān)管不嚴(yán)的狀況。同時(shí)還要對(duì)現(xiàn)有的稅收征管組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，整合基層的征收機(jī)構(gòu)，增大納稅人與收稅機(jī)關(guān)之間的信息溝通，實(shí)現(xiàn)稅收征收、管理、檢查三者的有效配合，減少審批環(huán)節(jié)，提高效率。二是要實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)與征稅各環(huán)節(jié)的充分融合，應(yīng)利用信息技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，將各征稅環(huán)節(jié)錄入到計(jì)算機(jī)中，規(guī)范納稅人的基本信息，對(duì)稅源進(jìn)行全面監(jiān)控，利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，提高征稅效率；同時(shí)可在全國(guó)范圍內(nèi)加快建立稅收平臺(tái)一體化的步伐，對(duì)征稅、管理、檢查進(jìn)行全面規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，還可與國(guó)家或地方政府的其他部門如銀行、統(tǒng)計(jì)等實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)與共享，提高稅款管控環(huán)節(jié)的準(zhǔn)確率。

5結(jié)語

財(cái)政資金管理問題在財(cái)政工作中占據(jù)著重要的地位，在我國(guó)進(jìn)行全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下，地方政府的財(cái)政管理職能顯得尤為重要，地方政府的財(cái)政收支管理工作已經(jīng)成為我國(guó)財(cái)政體制改革的出發(fā)點(diǎn)與基本點(diǎn)，因此，當(dāng)前我國(guó)地方政府財(cái)政資金管理中存在的一系列問題值得引起社會(huì)關(guān)注探討。面對(duì)當(dāng)前我國(guó)地方政府財(cái)政資金中存在的收支結(jié)構(gòu)不合理、稅收征管制度不完善等的現(xiàn)狀，應(yīng)有計(jì)劃、分步驟的完善當(dāng)前的人民銀行經(jīng)理國(guó)庫制度及當(dāng)前的財(cái)政資金收支體系和稅收征管體制，確保地方政府財(cái)政健康發(fā)展和全社會(huì)的穩(wěn)定。

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