“領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定”的比較與借鑒

劉勇剛

反對貪污腐敗是一個世界性、歷史性的難題。改革開放以來，黨和國家高度重視反腐倡廉建設(shè)，從黨和國家的戰(zhàn)略高度做出一系列重大戰(zhàn)略部署，廉政建設(shè)工作取得重大成就。2010年公布實施的《關(guān)于領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）對于領(lǐng)導干部就職、任職期間、離職后，所須報告的包括個人財產(chǎn)等個人事項做出了相對具體的安排，對于加強倡廉和反腐，加強干部隊伍管理、監(jiān)督具有重要意義。同時，我們必須看到《規(guī)定》在內(nèi)容上還存在一些不完善之處，在具體的執(zhí)行過程中存在困難。

一、與舊規(guī)定比較，《規(guī)定》的特點

（一）報告主體不斷擴大

報告主體范圍和數(shù)量的確定是財產(chǎn)申報的重要環(huán)節(jié)，在一定程度上決定整個規(guī)定實行效果。1995年規(guī)定對于報告主體的界定簡單，2006年規(guī)定則把報告主體僅僅限定為黨員干部，將非黨員干部排除在報告之外，新《規(guī)定》中重新將報告主體定位為黨政領(lǐng)導干部，并首次把已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部納入到報告范圍之內(nèi)。整個規(guī)定中涉及的報告主體有黨組織、政府、政協(xié)、司法部門、事業(yè)單位、國企等多個類別，總數(shù)達到一百多萬人，報告主體多元且廣泛。

（二）報告范圍逐漸拓寬

《規(guī)定》的第三條與第四條中明確列舉領(lǐng)導干部必須報告的個人事項主要包括兩大類，一是本人婚姻變化和配偶、子女移居國（境）外、從業(yè)等事項；二是領(lǐng)導干部及其配偶子女的收入、房產(chǎn)、投資等事項，共16項內(nèi)容。領(lǐng)導干部報告?zhèn)€人財產(chǎn)狀況的規(guī)定，彌補了2006年規(guī)定中財產(chǎn)方面內(nèi)容不足的缺陷。與1995年規(guī)定相比，財產(chǎn)內(nèi)容不再局限于工資、獎金、補貼、福利等一類有據(jù)可循的收入，還將領(lǐng)導干部配偶子女的財產(chǎn)狀況囊括進報告范圍。申報范圍的適時拓寬，適應了我國經(jīng)濟發(fā)展狀況，更加有利于加強對領(lǐng)導干部的監(jiān)督。

（三）報告管理與監(jiān)督職責逐步落實

管理與監(jiān)督職責是任何一項制度發(fā)揮作用的保障。1995年規(guī)定僅指出了組織人事部門作為報告材料的受理機關(guān)，而沒有關(guān)于管理和監(jiān)督職責的規(guī)定。此后，隨著規(guī)定逐步完善，才確立起組織人事部門與紀律監(jiān)察部門共同負責的工作機制。但部門之間職責尚不明確，容易形成監(jiān)管漏洞。

（四）報告責任日益明確

《規(guī)定》對于瞞報、拖延不報等違規(guī)行為明確指出將根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評教育、限期改正、責令作出檢查、誡勉談話、通報批評或者調(diào)整工作崗位、免職等處理；構(gòu)成違紀的，依照有關(guān)規(guī)定給予紀律處分。報告責任比以往更加明確，也更加嚴厲，有利于進一步推動《規(guī)定》的執(zhí)行。

二、與外國財產(chǎn)申報制比較，《規(guī)定》中存在的不足之處

（一）管理和監(jiān)督機構(gòu)不獨立、職責不明確

根據(jù)財產(chǎn)申報制度實施效果較好國家的經(jīng)驗，建立相對獨立的管理和監(jiān)督部門是充分發(fā)揮制度效果的關(guān)鍵。按照《規(guī)定》，組織人事部門、紀律監(jiān)察部門都有對報告材料進行監(jiān)督的職責。組織人事部門在干部監(jiān)督和干部任用工作中、紀律監(jiān)察部門在履行相關(guān)職責時，可以按照干部管理權(quán)限，經(jīng)本部門負責人批準，都可以查閱報告資料。在實施過程中，很有可能會出現(xiàn)有功相爭，有過相諉的局面。平時對于報告材料的核查無從落實，一旦發(fā)生貪污腐敗案件又無從追責。紀律監(jiān)察部門對于同級黨委的監(jiān)督在實踐中也有很大的困難，尤其是對黨委一把手的監(jiān)督幾乎難以實現(xiàn)。地方紀委在查處本地區(qū)的重大案件時，一般都要先通告黨委主要領(lǐng)導，在獲得主要領(lǐng)導的同意后，才能開展調(diào)查。在目前報告資料完全不公開的背景下，如果管理和監(jiān)督部門不獨立且職責不明確，官方監(jiān)督責任無法落實，沒有建立常態(tài)化的監(jiān)督工作機制，《規(guī)定》就完全成了擺設(shè)。

（二）報告材料完全不進行公開

官員財產(chǎn)是否公開一直是一個爭議不斷的話題，各國做法不一。有的國家僅要求少部分高官公開，如美國。有的國家規(guī)定大部分官員必須公開，如俄羅斯。也有國家完全不公開，如新加坡。但就總體而言，公開是主流。

出于各方面原因，《規(guī)定》并沒有要求領(lǐng)導干部的申報材料必須向公眾公開，公眾也沒有向申報材料的管理機構(gòu)申請查閱的權(quán)利。如果申報材料完全不公開，《規(guī)定》的作用也難以完全發(fā)揮。大量的申報資料僅僅依靠組織人事部門或紀律檢查部門很難一一核實監(jiān)督。只有充分發(fā)揮普通公民對政府的監(jiān)督權(quán)才能真正實現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。一旦將申報資料公開，官員違法的風險將大大增加，也就不會再心存僥幸。

（三）權(quán)威性不足

統(tǒng)觀各實行財產(chǎn)申報制度的國家，大多數(shù)都已經(jīng)通過立法機關(guān)制定財產(chǎn)申報法律法規(guī)。我國的《規(guī)定》在嚴格意義上只是一個政策性文件而不是法律文件，既不屬于國務院制定的行政法規(guī)，也不是全國人大及其常委會制定的法律。這使得《規(guī)定》在實施過程中權(quán)威性不足，作用的發(fā)揮受到掣肘。

（四）其他瑕疵

《規(guī)定》第四條對于領(lǐng)導干部需要報告的個人及其配偶子女的財產(chǎn)僅僅列舉了收入、房產(chǎn)、投資三類共六項，對于財產(chǎn)的界定過于狹隘。以列舉的方式本身就難以做到萬無一失，而在第四條中也缺乏一個補充性的囊括條款。在操作性方面，《規(guī)定》僅指出了哪些財產(chǎn)需要申報，卻沒有進一步指明財產(chǎn)價值如何估算。

三、進一步完善《規(guī)定》的措施

（一）制度化建設(shè)

反腐倡廉不能簡單的依靠運動式反腐風暴，應該建立起制度化的長效機制，通過立法的形式正式確立起我國的財產(chǎn)申報制度。借鑒國外經(jīng)驗，可以制定一部專門的財產(chǎn)申報法，或者在反腐敗法中專設(shè)財產(chǎn)申報的章節(jié)。制度化建設(shè)，除了在法律文本上確立起中國的財產(chǎn)申報制度，更為重要的是認真貫徹執(zhí)行。對在財產(chǎn)申報和公示過程中發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)導干部貪污受賄行為，要堅持發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，一查到底，決不姑息。無論領(lǐng)導干部職位高低，曾經(jīng)貢獻大小，一旦觸犯黨紀國法，都要認真嚴肅處理，做到對腐敗分子零容忍。對于貪官污吏，要從嚴從快處理，加大違法犯罪成本，維護法律尊嚴。

（二）明確管理和監(jiān)督職責

為了達到《規(guī)定》的預期效果，應當探索逐步建立起相對獨立的監(jiān)督機制，實現(xiàn)監(jiān)督機構(gòu)與被監(jiān)督機構(gòu)的相互制衡。監(jiān)督機構(gòu)在人事任命和財政上不能受制于被監(jiān)督機構(gòu)，否則監(jiān)督機關(guān)就會陷入不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的境地。同時，監(jiān)督機構(gòu)權(quán)力的行使也不能隨心所欲。打鐵還須自身硬，如果監(jiān)督機構(gòu)自身都無法做到以身作則，監(jiān)督權(quán)的行使就是一個可笑的悖論。

在尚未建立獨立監(jiān)察機構(gòu)的情況下，首先必須明確組織人事部門和紀律監(jiān)察部門責任。由組織人事部門負責報告材料的受理，紀律監(jiān)察部門負責對材料的核實監(jiān)督，建立常態(tài)化的監(jiān)督機制。這不僅與兩個部門原來的職責相近，還有利于明確職責分工，提高監(jiān)督工作效率。但是，這并不意味著組織部門僅僅負責受理，而對監(jiān)督完全沒有責任。組織部門在受理報告的，發(fā)現(xiàn)官員財產(chǎn)情況異常時，應該及時通知紀律監(jiān)察部門，由監(jiān)察部門開展調(diào)查核實。紀律監(jiān)察部門在核實材料的過程中，如果發(fā)現(xiàn)官員存在貪污賄賂嫌疑，也要及時告知組織人事部門。只有實現(xiàn)組織人事部門和紀律監(jiān)察部門之間有效的分工合作，才能在現(xiàn)有機制下發(fā)揮《規(guī)定》的作用。

（三）逐步走向公開

逐步實現(xiàn)報告材料的公開是完善《規(guī)定》的關(guān)鍵，也是阻力最大的一步。要做好這項工作，可以從以下三個方面著手：首先，由高層領(lǐng)導率先垂范，帶頭公開財產(chǎn)。在高層的示范下，逐級向下鋪開。這需要高層領(lǐng)導極大的政治智慧和勇氣。其次，實行新任領(lǐng)導干部報告材料公開。劃定時間界限，在時間節(jié)點以后新任用的領(lǐng)導干部在任職前必須報告并公開所報告的個人事項。最后，在公開范圍上，實行同級公開或同部門公開。無論是同級還是同部門的公職人員，相互之間彼此熟悉，既能滿足公眾對于財產(chǎn)公開的要求，也能減少領(lǐng)導干部對于公開的心理壓力。

（四）相關(guān)配套措施的完善

《規(guī)定》作用的有效發(fā)揮，還有賴于相關(guān)配套措施的完善，形成制度的合力。根據(jù)澳大利亞的成功經(jīng)驗，實行金融交易電子化、實名制以及在整個社會建立起誠信體系都具有很大的幫助。這些措施不僅有助于打擊腐敗，而且能夠有效的預防腐敗。健全的社會誠信體系也對公職人員產(chǎn)生了很大的約束作用。在包括澳大利亞在內(nèi)的發(fā)達國家里，誠信記錄對每個人都非常重要，如果一個人有誠信污點，這種污點很難從記錄中去除，將對其公眾生活產(chǎn)生嚴重的不利影響。絕大部分民眾，在一般情況下，都會小心行事，在經(jīng)濟規(guī)則、法律、政治道德面前不敢越雷池一步。雖然2000年中國正式實行儲蓄實名制，但是離全面的金融實名制還有一段距離。在配套制度建設(shè)方面我國同樣任重道遠。

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責任編輯：張波