完善社會治理模式下的國家審計職能

劉薩娜

黨的十八屆三中全會明確指出創新社會治理、改進治理方式、提高治理水平。社會治理模式是在對政府與市場、政府與社會，政府與公民這三對基本關系的反思中產生的，是多元治理模式。國家審計作為一種政治制度，是國家治理的一部分，國家治理的現代化離不開社會治理模式的創新。本文結合社會治理模式，通過對國家審計的職能進行闡述，針對國家審計面臨的現狀和問題提出對策。

一、社會治理模式下的國家審計職能

當前以政府為唯一主體的治理模式已經陷入治理困境，必須進行社會治理模式的創新：治理的主體由政府的一元治理轉向政府、社會組織、公民之間的多元合作治理；治理的手段也由政府為掌控的行政手段來提供公共產品和公共服務轉向為政府、市場、社會化組織手段提供公共產品和公共服務；治理的機制由政府掌控的“自上而下”的治理模式轉向為與社會自治“自下而上”相互合作的兩者之間的互動。在這樣的社會治理模式下，國家審計職能有以下幾個主要職能：

（一）監督職能

國家審計的實質是國家依法用權力監督制約權力的行為。因此，國家審計的首要職能就是監督職能。在社會治理模式下監督職能有利于預防政府公職人員的權力腐敗，推進“陽光政府”建設；加強市場監管，使市場經濟正常有序進行；保障公民享有的權利。

（二）民主職能

這是國家審計的一項新職能。國家審計的目的之一就是維護民主、促進法治建設。要做到這一點必須要做到公開、透明。在新的社會治理模式下更需要全社會來監督審計機關是否依法辦事、公正客觀。

（三）效率職能

這也是國家的一項重要職能。之所以說國家審計具有效率職能，是因為國家審計通過效率職能可以優化資源配置，提高政府調控宏觀市場經濟運行的效率，促進市場經濟健康有序的發展。

（四）評價職能

這是國家審計的一項基本職能。國家審計的評價職能主要是針對效率而言，主要是對政府部門或者公營機構進行績效的評價。在社會治理模式下，國家審計的評價職能有利于促進社會民主的進步。

二、國家審計職能面臨的現狀分析

在我國，社會治理模式的創新主要指的是多元社會治理模式。但目前我國現有的制度環境、社會自治力量尚未成熟，多元社會治理的運行機制還處在一個探索階段，多元社會治理模式中仍然需要一個強有力的政府來主導，需要政府回歸自身公共職能本位。在這樣的一個大的環境下，國家審計職能面臨著以下現狀使其不能充分地發揮作用：

（一）審計監督體制不完善，影響國家審計監督職能的發揮

社會治理模式創新主要強調多元主體參與社會治理，政府、社會非營利性組織、市場化組織、公民都是其社會治理主體，而國家審計具有監督的職能，國家審計的監督具有綜合性，是全方位的監督。國家審計可以依法對其進行監督以促進透明政府的建立、社會非營利性組織和市場經濟健康有序地運行、公民享有更多的知情權和參與權。但目前面臨的現狀是：我國的審計監督體制不完善，不能夠完全適應現有的管理體制，比如現有的領導體制實行對審計機關雙重領導，影響了國家審計的獨立性，審計的監督職能很難發揮其作用；審計監督體制缺乏外部監督機制，如人民群眾監督、社會組織監督、輿論監督。審計機關與當地的經濟利益是密切聯系的，若缺乏外部的監督機制，只有審計機關內部的監督很容易造成監督職能的減弱。

（二）政府職能定位不明確

國家審計職能的發揮離不開政府職能，兩者有密切的聯系，在一定程度上國家審計服務于政府職能，是政府職能實現的工具。政府職能的定位會間接地影響到國家審計的獨立性和權威性。當前，在一些地方，政府機關行使政府職能時定位不明確，如有的地方政府機關行使政府職能時出現越位、錯位、缺位等現象。這些現象嚴重影響了國家審計的獨立性、權威性，使國家審計職能不能得到充分有效地發揮。

（三）相關的法律制度不夠完善

現代國家審計是民主和法治的產物，其監督是一種自下而上的監督。在多元化治理模式中，要想使社會更加民主，充分發揮國家審計的民主職能需要具備相應的法律法規。民主的實現程度取決于相應的法律制度，所以可以通過依法審計使國家審計職能切實有效。但是，我國的審計法律制度仍存在著不足，導致審計獨立性減弱、審計人員準入機制存在缺陷、相應的法律法規不完善、相關的法律規定存在著沖突、法律責任不夠具體等。

（四）審計技術落后，影響國家審計職能發揮

在多元社會治理模式下，要想審計職能得到充分的發揮，審計技術必不可少而且非常重要，審計技術程度的高低影響著審計職能（比如監督職能）能否得到充分有效的發揮。國家審計是一種政府行為，同時也是一種技術活動。審計人員在審計的過程中運用先進的技術可以提高審計效率，節約審計資源。但目前我國大多數地方仍采取傳統審計技術，使得政府審計人員效率低下、審計成本較高、審計資源不能夠得到充分的利用，進而影響治理的成本和效率。

三、實現國家審計職能充分發揮的途徑

實現國家審計職能充分發揮的途徑，需要完善審計監督體制，科學界定國家政府職能，完善相關的審計法律法規制度，提高審計技術，創新審計工作方法，吸引社會公眾參與國家審計。

（一）完善審計監督體制

完善審計監督體制，充分發揮國家審計職能，在領導體制管理方面需要做到：首先，可以考慮將審計監督機構直接分離出來，成立一個專門的審計機構并直接接受人大的領導，對人大及其常務委員會負責；其次，可以考慮改變現有審計機關的任免方式，如提高任免規格、延長任免時間等；再次，實行省級以下的監督機構垂直領導，不受當地政府的制約，實現管理和監督職能相分離，確保審計的獨立性。在外部監督機制方面，充分發揮人民群眾、社會組織、輿論的監督，完善相關監督機制，更好地適合多元社會治理模式。

（二）科學界定政府職能

針對有些地方政府機關行使政府職能時出現越位、錯位、缺位的現象，應該明確定位，加快政府職能轉變，科學界定政府職能，以促使其職能真正到位，確保國家審計的獨立性和權威性，進而使國家審計的職能得到充分發揮。首先，政府要簡政放權，在微觀方面的管理職能要弱化，進一步放權市場，充分發揮市場在資源配置中起決定性作用，讓市場也作為主體參與社會治理；其次，強化社會管理和公共服務方面的職能，完善相關的基礎設施，推進基本公共服務均等化，建立社會保障制度、醫療保障制度等，為市場經濟發展營造良好的環境；再次，提高政府的宏觀管理效率，積極發揮政府對市場的引導和規范作用；最后，在多元社會治理模式基礎上，充分發揮社會組織的橋梁和紐帶作用，形成政府、社會組織兩種主體相互配合的強有力的宏觀調控體系，完善多元治理機制。

（三）完善相關的審計法律法規制度

依法審計，是國家審計職能的根本保障。只有依法審計，才能確保審計工作的權威和地位。因此，面對當前審計法律制度存在的不足，結合國家審計工作的實踐，必須加以完善。首先，集中改進管理體制，保證審計機關的獨立性和審計人員的獨立性；其次，完善審計人員準入機制，嚴格控制審計機關工作人員及其負責人的準入途徑；再次，努力解決現有法規之間的沖突問題，既要考慮審計法律內部法規之間相互對應，也要考慮審計法律與外部法規的協調性；最后，細化審計法律責任，主要是審計機關和審計工作人員的法律責任，嚴格審計執法，規范審計監督行為。

（四）提高審計技術，創新審計工作方法

鑒于要建立政府、市場、社會多元合作治理模式，實現社會治理模式創新，國家審計職能服務于社會治理，國家審計應進一步提高審計技術，創新審計工作方法。比如跟蹤審計、連續審計法等已取得良好經驗的做法應該大力地進行推廣，而不再是因循守舊，采用以前的傳統的周期性審計法，要充分利用審計的成果，從而提高審計的效率和審計的質量。此外，在國家審計中要貫徹以風險為導向的審計，有利于審計監督職能和評價職能的發揮。

（五）吸引社會公眾參與國家審計

社會治理模式的創新，有利于推進國家治理體系和治理能力現代化，也有利于國家審計職能的發揮，從而促進民主政治和法治進程。政府、社會組織、社會公眾多種主體參與社會治理，尤其是社會參與社會治理已成為當今民主社會的一種普遍現象。國家審計機關要充分發揮審計職能更離不開公眾的參與和監督。國家審計機關更應該有序地公眾廣泛參與審計的管理和監督，使國家審計職能得到有效的發揮。因此，在審計的程序上，要充分吸取社會公眾的意見，主動吸引社會公眾參與到審計工作在審計過程中的各個環節，加強審計的事中監督，以便于及時發現問題，采取補救措施。社會公眾的參與，有利于不斷規范審計工作人員的工作行為，使審計監督和結果更具有權威性。

國家審計職能的作用是毋容置疑的，面對當前的社會治理環境，國家的審計職能的發揮不得不向更高的要求發展。在多元化社會治理模式下，我們要充分發揮國家審計的職能，從而推進我國社會主義民主和法治進程，為社會主義市場經濟提供一個健康有序的環境。

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責任編輯：張波