農村村級治理的困境與破解

李如軍

村級治理是國家治理體系的重要單元，事關農村經濟發展、群眾切身利益和農村社會穩定，歷來是各級干部和群眾關注的熱點與焦點。農村村級治理能力現代化，是實現國家治理能力現代化的前提和基礎。目前全市村級治理面臨諸多困境和挑戰，成為擺在各級政府面前亟待破解的一道難題。

一、農村村級治理存在三大困境

近年來，隨著城市化、工業化進程的推進，農村人口大量外出，農村群眾的價值取向逐步多元化，農民的民主參與意識不斷增強，現有村級治理的模式不能適應形勢發展的需要。

（一）村級自治機制不完善

由于現行村民自治制度還有不夠完善的地方和環節，在村級治理實際運行過程中形成了一系列難題。主要體現在：

一是“村支兩委”關系難協調，村級組織內耗較嚴重。由于在現有法律和制度對兩個村級組織的權限規定不是很明晰，加之黨組織書記與村委會主任對村級黨組織和村民委員會職責定位的理解差異，導致“村支兩委”在實際運行過程中時常磕磕碰碰，要么是黨組織書記過于攬權，壓制了村委會自治功能的發揮，要么是村委會主任過度強調村民自治，以對村民負責為借口，不接受村級黨組織的領導。更為嚴重的是黨組織書記與村委會主任分庭抗禮，誰也不賣誰的賬，相互對著干，導致“村支兩委”工作癱瘓。如南川區某村2013年村支兩委換屆后，黨支部書記與村委員會主任互相不支持工作，搞“窩里斗”，導致群眾意見大、村里工作難推進。為了協調“兩委”矛盾，鎮黨委及時下派鎮上一名干部去任“第一書記”后，情況才有所好轉。

二是村級民主管理機制不健全，村民民主參與不充分。村民（代表）會議是群眾參與村級民主管理的最高權力組織，村委會換屆選舉結束，村干部當選之后，村民（代表）會議的召集權在村干部手里，而村干部權力實際上得不到有效制約，村里重大事項應該召開村民（代表）會議而沒有召開，應該向村民（代表）會議報告事項而沒報告，導致一些農村的村民自治變成了“村干部自治”，村民（代表）會議的職權在實踐過程中沒得到有效落實。主要原因在于現行的法律法規對村民（代表）會議缺乏具體的可操作程序和相應的制度約束，加之目前農村大量人口進城務工使得召集村民會議更為困難，以至于法律賦予村民的決策權往往流于形式。

三是其他村級組織建設滯后，作用發揮不明顯。由于制度不完善，加之各級政府在村級組織建設中片面強調“村支兩委”的作用，而忽視了村級其他配套組織的建設。如村務監督委員會成員履職能力不強，待遇不高（南川為例，每年每人為600元，還不及村民小組長的報酬），責任心不強，對村務公開、財務管理、重大事項執行的監督不到位或流于形式。同時，當前村級共青團、婦代會、民兵連、計生協會、老年協會等組織履職活動密度低、運轉不正常，有的甚至名存實亡。

（二）村干部和群眾參與村級治理的能力弱化

隨著農村社會的發展和變革，對治理農村的“當家人”和參與人的素質能力提出了較高的要求，但目前農村村干部和群眾應對新形勢下參與農村管理的準備還明顯不足。

一是村干部素質較低。主要表現在：思想觀念陳舊保守，缺乏創新和實干精神；少數村干部作風粗暴、態度生硬，缺乏與群眾溝通和解決復雜矛盾的能力；個別村干部辦事不公，廉潔自律意識差，存在以權謀私，侵犯集體和群眾利益的行為。主要原因是：村干部待遇低，對高素質人才吸引力不大（以南川為例，村書記、主任每人每月1400元，村綜合專干每人每月1120元，遠遠達不到外出務工人員的平均工資水平）；農村大量青壯年外出務工，導致現有村干部年齡老化、學歷低、素質偏低、履職能力較弱；對村干部權力缺乏有效的制度約束，監督力度不夠，導致時有違規違紀和違法犯罪行為發生。

二是群眾參與民主管理的能力較弱。現階段村民都希望能民主平等地參與村級公共事務的管理，且熱情不斷高漲。但由于大量農村剩余勞動力外出，以老人、兒童為主的農村留守人口規模逐漸擴大，但留守人口的自身素質水平卻沒有得到相應提升，不懂得如何依照民主程序行使民主權利，法制意識較差。他們對自身利益看得過重，一旦公共事務有損其自身利益，就可以否決以前表決過的事情；又常常礙于情面或貪小便宜，參與賄選，或者被別有用心的人利用。

（三）村級組織工作任務繁重.職能趨于行政化

在一級對一級負責的現行體制下，鄉鎮政府在工作壓力較大、任務較重、人手不夠等情況下，無疑會將更多的公共事務交由村級組織來完成（如農村建設用地復墾、城鄉居民醫保等工作），使村組織行政化趨向越來越明顯。國家現行法律法規也賦予村級組織許多職責任務，在履行這些法定職責任務的同時，村級組織還要處理本轄區范圍內的各種村級事務（如矛盾糾紛協調、村級產業發展），使村級組織的工作任務更加繁重，負擔更加沉重。

二、加強農村村級治理的四點建議

（一）理順“村級自治組織內部、村級組織與鄉鎮政府”兩種關系

一是理順村級自治組織內部的關系。以法律或制度形式，進一步強化村級黨組織的領導權、規范村民（代表）會議的決策權、落實村委會的執行權，理順三者之間的關系。首先，繼續強化村級黨組織在村級治理中的領導核心作用。在村級重大事項決策前，黨組織應當牽頭充分征求黨員、群眾的意見；決策時，黨組織負責人作為村民（代表）會議召集人，組織好、引導好村民或村民代表行使好民主權利；決策后，黨組織應支持、監督村民委員會執行村民（代表）會議決定決議。其次，對村民會議特別是村民代表會議的地位、職權及履職形式作出明確規定。包括召開村民（代表）會議的前提條件、執行程序及村委會需要向等村民（代表）會議報告的重大事項等都要有可操作性，要堅決防止村委會代為行使村民（代表）會議的職責職權，使民主參與流于形式。再次，明確村委會的職責任務。村委會要自覺服從村黨組織的領導，自覺執行村民（代表）會議的決定事項，不斷提高自身發展經濟、服務群眾、化解矛盾的能力。

二是理順村級組織與鄉鎮政府的關系。鄉鎮政府要給村民委員會“松綁”和“減負”：“松綁”就是減少對村委會的過多干預，支持村委會獨立負責地開展群眾自治，主動協調好“村支兩委”關系；“減負”就是應該由鄉鎮級政府承擔的公共事務和服務，通過購買服務的方式盡量交由其他社會組織實施，如果確實需要村級組織來做，也應在村級組織可接受的前提下支付一定報酬。村級組織在正確履行好法定職責的同時，也要協助鄉鎮政府完成一些制度安排上需要由村級完成的事務，接受鄉鎮政府的幫助和指導。

（二）提升“村干部履行職責、村民及其代表參與自治”兩種能力

一是提升村干部的履職能力。在新的治理機制下，村級組織領導方式和工作方式的轉變，對村干部的能力素質提出了更高要求。要進一步拓展村干部的選拔渠道，從在外創業人才、退伍轉業軍人、大中專畢業生等群體中選拔出懂實踐、有能力的高素質人才擔任村干部。落實村干部報酬待遇定期增長機制，拓寬村干部的職業發展空間，增強村干部的職業吸引力。以多種方式強化村干部的教育培訓，提升村干部的能力素質，內化村干部的工作動力。

二是提升村民及其代表參與自治的能力。在村級治理從人治到法治的轉化過程中，不能把希望全部寄托在“清官”上，最根本的辦法在于提高村民的法制意識、民主意識和契約意識，培育村民的法治信仰和法治精神。要加強對村民（重點是村民代表）的宣傳、教育、培訓，特別是加大對《村民委員會組織法》的宣傳貫徹力度，提升村民對自治權本身的理解和運用能力，引導、村民依法、有序地參與民主決策、民主管理和民主監督，提升他們參與村級治理的能力。

（三）強化“上級、群眾”兩方面監督

一是上級組織監督。上級黨委政府在履行自己指導職責時，要幫助村級組織健全完善民主集中制、村務公開、村級財務管理、村干部民主評議、廉潔自律等方面制度，并通過農村財務審計、民意調查、民主測評、信訪舉報等手段和措施，監督各項制度得以執行和落實，及時發現問題并認真核查糾正。

二是群眾監督。要充分借助村民監督委員會這個平臺，通過事前參與決策、事中監督執行、事后反饋群眾意見三個環節，實現對村務、財務的全程監督。具體實踐中，在村務公開上需更注重細節，在財務管理上監督委員會成員要在每筆支出憑證上簽字確認，重大事項要審查好可行性和合理I生等方面來加強監督。

（四）培育“群團組織、社會組織”兩大組織

村級共同體不論大小，都是一個“小社會”，村級事務涉及各方面村民的切身利益，需整合經濟、政治、社會等方面資源，吸收各方面利益群體參與自治，才是村級治理與管理的根本區別。

一是要培育好群團組織。村級黨組織、村民代表會議、村委會和村民監督委員會是村級自治的第一層級，在發揮好他們的職能作用的同時，還要健全完善村級共青團、婦代會、民兵連、計生協會、老年協會等群團組織，支持他們開展好活動，為他們提供經費、場地、培訓等方面的幫助，并把他們吸引到村級治理中來，發揮好各個組織廣泛聯系群眾、及時反饋意見的作用。

二是要培育好社會組織。村級組織在發展經濟、推進產業結構調整過程中，要積極培育各種產業協會、專業合作社等社會組織，并把他們集中到村民代表會議這個自治平臺中來，在村級治理中要有更多能夠代表本行業利益的組織參與和互動，使村民自治在多種資源的有效配置參與下，煥發出更為強大的生命力。

責任編輯：馬健