完善小城鎮社會服務功能的問題及建議

趙亞

小城鎮不僅是承接農村人口轉移、聯系大城市和大農村的重要樞紐，更是控制農村人口大量涌入大城市的一道“防洪閘”。因此，完善小城鎮各項社會服務功能，輻射、帶動農村發展，充分發揮小城鎮的“紐帶”和“閘門”作用，有利于促進大城市、小城鎮、大農村三者協調發展，是城鄉一體化發展的重要環節。近年來，農村人口向居民聚居點、小城鎮、大城市轉移的勢頭不減，小城鎮發展的總體態勢不錯，但也存在諸多問題。

一、當前小城鎮發展中社會服務功能存在的問題

從城鎮建設中市政、教育、醫療、商貿、養老等方面的基本情況的總體來看，城市核心區和都市功能拓展區優于其他三區，中心鎮優于其他非中心鎮，但總體來說城鎮社會服務功能還是滯后于城鎮經濟社會發展水平。

一方面功能配套不完善，層次不高。目前大多數鄉鎮在污水處理、垃圾收運、教育醫療等方面的市政設施要么已建成，要么已納入規劃在逐步建設完善中，但城鎮居住、生活水平與城市相比仍有很大差距，如：很少有大型綜合超市，購物環境不優，產品質量不高；基本沒有小區物管，一般以單體樓為主，居住質量不高；社會治安狀況不理想，安全感不強；市政設施不配套，管理粗放，市政設施、市政管理等方面還處于初級階段；養老設施大多屬于政府八十年代修建的敬老院，場地狹小、容量不夠、設施不齊、環境差，屬于低端服務，不能滿足社會多層次需求；居民的愛衛意識和自律意識不強，還如農村居住一樣自由散漫。

另一方面，隨著城鎮化的推進，部分服務功能不能完全滿足人口的集聚增長。以永川區何埂鎮為例，總人口5.8萬人的中心鎮，場鎮戶籍人口3500人，但實際居住人口已達8000多人，何埂小學今年秋期預計招生90人，實際招生168人，大班額現象十分突出。今年秋期，五所中心小學中何埂小學最大班額人數達63人，科名小學最大班額人數達66人，聚美小學最大班額人數達65人，水碾小學最大班額人數62人，花園小學最大班額人數57人；在十所村小中，雙河村小最大班額達45人，魚龍村小最大班額44人，只有兩所村小班生均人數在20人以下，其余學校班均人數都在20人以上，最大的班均人數達到36人，而且村小教師都是一人一個班，包班上課，一個教師既是班主任、語文老師，又是數學、體育、音樂老師，教學質量就可想而知了。

隨著“雙獨二胎”一波生育高峰以及“單獨二孩”又一波生育高峰的即將到來，3年以后的幼兒園、小學，9年之后的中學將出現“生滿為患”的就學難問題。而進入第二輪生育高峰期的八零后們基本都是打工一族，賺錢、開闊眼界以后，都希望自己的子女要么在城市、要么在城鎮上學，于是場鎮居住人口就會隨著這一波“陪太子讀書”的父輩、祖輩們迅速推入又一個發展高峰。

二、小城鎮社會服務功能欠缺的原因

1.缺建：基礎設施不配套，建設嚴重滯后，小城鎮難以承受急劇擴張的人口壓力。

2.缺錢：鎮域經濟脆弱，事權、財權不統一，難以承受巨額經濟投入。

3.缺規：由于鄉鎮財力有限，基礎設施建設全部依靠上級項目才能建成，不同的項目是由不同的部門在進行管理，而部門間條塊結合不緊密，各項配套建設就很難統籌，于是公共服務功能的完善沒有預計性的規劃，存在“見子打子”、“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的現象。

4.缺地：缺少土地建設指標，各個區縣往往會把有限的用地指標優先保證城區發展，以滿足城市迅速擴張的需要，而很少顧及小城鎮的建設用地，鄉鎮要么就是項目來了落不了地，要么就只能違規用地，以滿足場鎮發展的迫切需要。

5.缺人：鄉鎮無論是在機關還是在事業單位，基層人才流失現象非常嚴重，上級機關“掐尖”和“人往高處走”的慣性，讓農村的教育、醫療、管理等人員與發展不匹配，存在“有了廟子跑了和尚”的狀況。

三、完善小城鎮社會服務功能的建議

1.強化規劃意識，增強發展前瞻性。

分類定級。隨著社會的發展，城市周邊的城鎮可能萎縮，而距離城市較遠的城鎮可能擴張，要分類對待不同輻射能力的城鎮，對有擴張前景的就要高起點、高規格規劃各項配套服務功能，不“貪大求洋”但也要避免“建好就過時”的傾向。把鎮鄉分為A、B、C三類，A類為急劇擴張的鎮鄉（30%），B類為擴張緩慢的鎮鄉（50%），C類為萎縮或不發展的鎮鄉（20%），根據不同的類型制定不同的扶持政策。

完善功能。要用城市的功能配套來微縮小城鎮的建設，隨著經濟水平的發展，人們對生活水平的要求也發生了變化，城鄉差距越來越小，社會服務需求更趨同質化，尤其是各項文體設施的配套也應跟隨社會的發展在城鎮中配套。

提檔升級。要規劃、建設高品質的居住小區，大多數小城鎮在擴張的初期都是為了滿足“居者有其屋”的標準來建設居民樓，在居住環境、容積率上沒有高標準，更沒有停車、物管等相關配套，這給小城鎮發展也帶來了管理的難度，城鄉一體化中，小城鎮要吸引得了人還能留得住人，大力改善場鎮居住環境、質量和服務水平，探索、建立小場鎮物業管理機制，政府引導、適當補貼物業管理費用，引導小城鎮市政管理良性發展。

2.鼓勵機制創新，引導多元化投入。

城鄉互動。提高城市帶動小城鎮的能力，激勵城市資本下鄉，大型連鎖超市、專業教育醫療機構在城市發展的同時均要求到有條件的小城鎮設分支機構，帶動一批鄉鎮的發展。

引入競爭?？紤]不同層次的消費群體，多層次建設社會服務機構，引入競爭機制，補充政府服務的不足。滿足不同群眾的就醫、上學、養老等的公共服務需求。

3.加大政策扶持，增強鎮鄉統籌能力。

資金扶持。鎮鄉城市建設配套費全額返還本級，不再計提城市建設中的相關統籌提留，返還資金必須用于城鎮建設的配套服務。根據A、B、C三類不同鎮鄉，每年分別給予500、300、100萬元的基礎設施建設資金，用于完善各項社會服務功能。

加大統籌。加大市級“一竿子到底”的力度，集中力量和資金，分類統籌各職能部門的項目，環保、市政、教育、醫療、民政、財政等各部門項目和資金，提高打捆使用率，避免“撒胡椒面”。賦予鎮鄉更多的統籌、支配權力，采取直接申報的方式，市級部門根據鄉鎮的分類和定級直接予以項目安排。

發展支持。每年根據鎮鄉等級給鎮鄉配備無償建設用地指標，A類鎮每年30畝，B類鎮每年15畝，C類鎮每兩年10畝，解決城鎮建設土地瓶頸問題。

4.建立導向機制，留住技能型人才。

薪酬鼓勵。機關事業單位在工資報酬上，對鄉鎮大膽傾斜，尤其是醫療、教育等技能型崗位，應加強對偏遠地區的傾斜，鼓勵城市人才資源下鄉，每月津補貼根據服務半徑的長短、人口的多少、距離的遠近給予300～500元的基層補貼，打破大鍋飯。

培養計劃。加大偏遠鄉鎮人才培養力度，建立招錄人員必須在基層服務五年以上的人才鍛煉計劃，在評職、評優等方面對基層傾斜，人才選拔、任用中建立“重鄉鎮、重基層”的導向機制。

5.強化產業支撐，引導小城鎮有序發展。

產業支撐。鎮鄉要根據自身特點培育主導產業，增強小城鎮自身造血功能，宜工則工、宜農則農、宜游則游，避免一哄而上，同質化競爭。根據不同的定位和輻射能力，鎖定服務對象的需求和消費能力，集中扶持打造一批試點小城鎮。

有序治理。政府要切實轉變職能，增強服務意識，從管理者轉變為社會治理的參與者。強化小城鎮社會服務能力建設，提高市政管理能力和水平，專項資金支持打造一批宜居、宜游的特色小鎮。構建城鄉互動、城鄉互補、城鄉互惠、功能同佳、環境同優的一體化發展新格局。

責任編輯：馬健