生態(tài)文明視域下的扶貧搬遷效益研究

宋豪　何偉

貧困與環(huán)境惡劣具有內在耦合性。高山生態(tài)扶貧搬遷能重新調整人與自然的關系，實現(xiàn)消除貧困、發(fā)展經(jīng)濟、保護生態(tài)的目的，具有生態(tài)保護與脫貧致富的雙重效應，是生態(tài)文明視域下扶貧開發(fā)工作的創(chuàng)新舉措。

一、文獻綜述

美國植物生態(tài)學家考爾斯（1900）將群落遷移導人生態(tài)學首次提出了“生態(tài)移民”的概念，生態(tài)環(huán)境保護成為人口遷移繼政治、經(jīng)濟等因素外的又一重要原因。此后，有關生態(tài)移民的研究在美歐等發(fā)達國家、巴西等發(fā)展中國家方興未艾。瑞士格蘭德“國際人口、貧困和環(huán)境關系”研討會（1998）認為生態(tài)移民能有效解決貧困、人口和環(huán)境之間的問題，破解PPE怪圈。日本、世界銀行等國外學者從生態(tài)學、社會學的角度還對中國的生態(tài)移民進行了研究，如Debbie Dickinson等（2007）對內蒙古生態(tài)移民的步驟及過程、安置情況及發(fā)展的研究，日本學者小長谷有紀、中尾正義、尾崎孝宏等對中國生態(tài)移民進行的持續(xù)研究等。

生態(tài)移民搬遷我國古代早已有之，明代的土默川地區(qū)移民開墾、清代的移民實邊、民國時期的綏西開墾，上世紀60～80年代的庫區(qū)移民、異地安置等。而真正意義上的生態(tài)移民始于異地扶貧，1983年啟動的“三西”項目首次出現(xiàn)“吊莊移民”式的異地扶貧移民，任耀武等（1993）在三峽移民的研究文章中提出生態(tài)移民。2000年開始，我國開始大規(guī)模實施生態(tài)移民（易地扶貧搬遷）工程。

國內外學者和政府部門對生態(tài)扶貧搬遷工作高度關注，取得了一系列研究成果，主要包括：一是對生態(tài)移民效益的理論框架、評估指標體系、模型和方法的研究；二是定量評估生態(tài)移民的效益，并以特定區(qū)域為例進行實證研究；三是對生態(tài)移民的正負效應作權衡比較，并將生態(tài)移民效益分為經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益作了貢獻率分析。主要觀點有：一是大多數(shù)學者認為生態(tài)移民具有正效應，生態(tài)移民對經(jīng)濟效益、生態(tài)效益和社會效益的提升明顯，生態(tài)移民不僅能改善生態(tài)治理區(qū)生態(tài)環(huán)境和移民后的生活環(huán)境，還能調整產(chǎn)業(yè)結構，改變移民生產(chǎn)方式、生活方式和思維觀念，增加收入；二是認為生態(tài)移民具有一定的負效應，并從實證研究角度得出生態(tài)移民可能造成新的環(huán)境退化、水資源缺乏，產(chǎn)生社會危機，移民后的不合理資源配置還會對民族安定、社會團結等造成負面影響，生態(tài)移民須慎行；三是認為生態(tài)移民的三種效益是相互聯(lián)系的，三者的協(xié)同促進了生態(tài)移民綜合效益的不斷提升，但貢獻率不一，有的認為生態(tài)效益最為顯著，有的認為經(jīng)濟效益大于社會效益。

二、重慶高山生態(tài)扶貧搬遷的探索與實踐

（一）歷史沿革

重慶特殊自然地理環(huán)境導致部分貧困群眾生活在海拔1000米以上的高寒邊遠山區(qū)、深山陡坡區(qū)和石山區(qū)，居住在離自然村3公里以上的高山偏遠地區(qū)和危巖滑坡地帶、地質災害頻繁區(qū)、煤礦采空區(qū)。

2001年重慶將巫山、城口等區(qū)縣定為高山生態(tài)扶貧搬遷試點地區(qū)；2006年抓住國家易地扶貧、扶貧移民、生態(tài)移民試點啟動之機，在全市探索高山生態(tài)扶貧搬遷機制；2007年在國家啟動第一輪鞏固退耕還林生態(tài)移民戰(zhàn)略機遇下，重慶市人民政府辦公廳下發(fā)《關于加快實施生態(tài)和扶貧移民工作的意見》；2012年重慶異地扶貧被納入中央民生專項；2013年把高山生態(tài)扶貧搬遷作為市委市政府22件民生實事中的首件任務，計劃到2015年啟動實施50萬人的高山生態(tài)扶貧搬遷。

（二）主要舉措

在扶貧開發(fā)與生態(tài)保護雙重戰(zhàn)略下，重慶市統(tǒng)籌和整合財政專項扶貧、異地扶貧搬遷、生態(tài)移民與農(nóng)村D級危舊房改造工程，探索出了高山生態(tài)扶貧搬遷之路。

資金扶持：采取差異化補助、小額貸款貼息、社會援助等多種方式幫助高山居民籌資搬遷。一是補助金每人8000元，低保戶、特困戶另有額外1000～2000元的補助；二是對貧困搬遷戶建房和產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予5%的小額貸款貼息；三是輔助對口幫扶和社會援助等資金扶持。

土地保障：一是選擇有土安置搬遷方式的，市里將保障移民擁有不低于0.5畝的基本口糧田；二是選擇無土安置的，將減免建房等相關費用，在水電費和閉路電視使用費方面還可得到相應減免；三是直接轉戶進城的居民可享受農(nóng)民工戶籍制度改革賦予的社會保障、公租房配租等優(yōu)惠政策。

后期安置：安置點基礎設施建設注重與農(nóng)村五小工程、國土整治、農(nóng)綜開發(fā)、以工代賑、對口幫扶，以及教育、衛(wèi)生等其他項目配套實施。

聯(lián)合幫扶：如黔江區(qū)石會鎮(zhèn)中元村建立的“政企院”聯(lián)合機制和領導掛帥、單位獎懲、掛職扶貧干部駐村幫扶責任制，借助專業(yè)研究院（所），形成“公司+農(nóng)戶”的企業(yè)掛鉤幫扶合作模式，有效集中人力財力物力，形成扶貧開發(fā)合力。

創(chuàng)新機制：如城口縣嵐天鄉(xiāng)首創(chuàng)“三權+生物資產(chǎn)”抵押貸款模式，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、林權“三權”和農(nóng)戶養(yǎng)殖的豬、牛、羊、雞、鴨等“生物資產(chǎn)”進行抵押，有效增加搬遷戶的財產(chǎn)性收入，幫助搬遷戶實現(xiàn)“搬下山來致富”的目標。

（三）有益啟示

重慶立足于“搬下山、穩(wěn)得住、能致富”，充分整合“地票交易、國土整治、危舊房改造”等政策，打包“扶貧搬遷、以工代賑、生態(tài)移民、道路建設”等資金，對高山峽谷、生存條件惡劣、居住地危險、地方病多發(fā)、環(huán)境破壞嚴重地區(qū)的扶貧對象、農(nóng)村低保戶，采取自由選擇轉戶進城安置、梯度轉移安置、農(nóng)村集中安置、分散“插花”安置、旅游服務業(yè)安置、五保戶集中供養(yǎng)安置、縣外投親靠友安置等多種方式，按照扶貧搬遷與新農(nóng)村建設相結合、扶貧搬遷與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結合的原則，配套雨露計劃、職教培訓、自主創(chuàng)業(yè)并配合差異化補貼等措施，有力地推進了全市的高山生態(tài)扶貧搬遷工作。成就了“重慶第一窮鄉(xiāng)”巫山縣廟堂鄉(xiāng)等多個貧困村的整鄉(xiāng)搬遷、開縣楊柳村的“美麗鄉(xiāng)村”建設、黔江“四個一”集中居住體系建設、城口嵐天鄉(xiāng)“人口下山+產(chǎn)業(yè)上山”模式、武隆縣仙女山片區(qū)的“旅游富民”等先進模式與優(yōu)秀經(jīng)驗。

三、重慶高山生態(tài)扶貧搬遷的效益分析

近7年來重慶56萬貧困群眾通過高山異地扶貧搬遷的返貧率不到1%，而全市總的返貧率竟高達5%，般遷群眾生產(chǎn)環(huán)境、生活條件得到改善，生態(tài)承載壓力有所緩解，基本實現(xiàn)脫貧致富與生態(tài)保護的目標。

（一）投資效益分析

生態(tài)扶貧搬遷實現(xiàn)多部門聯(lián)動，資金投入不斷擴大，惠及更多人口，逐漸改變過去簡單的救濟式扶貧模式。重慶高山生態(tài)扶貧搬遷的資金來源主要有三部分：財政扶貧搬遷資金，以轉移支付搬遷補貼和發(fā)展資金為主；易地扶貧搬遷資金，主要安排以工代賑；生態(tài)移民資金，對象為退耕農(nóng)戶，安排鞏固退耕還林成果。加上去年落實搬遷計劃的19.86萬人，截至2013年底，高山生態(tài)扶貧共惠及78.19萬搬遷移民。按照投入資金與扶貧人數(shù)的相對比例，財政扶貧搬遷資金投入帶來的扶貧效率最高，平均投入1億元扶貧2.23萬人，其次是生態(tài)移民搬遷（見下表）。

（二）經(jīng)濟效益分析

一是搬遷集中安置節(jié)省基礎設施建設費用。按照目前物價水平測算，解決分散貧困農(nóng)戶水、電、路等基礎設施建設，平均每人每公里約需810元、6萬元、60萬元，而集中搬遷安置后，總的基礎設施費用可降低30%～50%。

二是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游提升搬遷戶家庭純收入。借助高山地區(qū)豐富生態(tài)旅游資源，搬遷后發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、興辦農(nóng)家樂實現(xiàn)收入較過去大幅增長。2013年全市177個貧困村共發(fā)展旅游接待戶1萬余家，接待游客606萬人次，戶均收入達5.8萬元，按戶均2.7人規(guī)模和8300元的農(nóng)村居民家庭人均純收入計算，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的農(nóng)民家庭收入約是農(nóng)村居民家庭人均純收入的2.6倍。

（三）生態(tài)效益分析

生態(tài)移民通過人口遷出降低遷出地的環(huán)境承載壓力。從已安置的78.19萬移民看，若按人均耕地1.1畝計算，將騰出86萬畝耕地，提高了原籍留居農(nóng)民人均土地資源占有量，緩解了人口與水、土、林、草等資源問的矛盾，有利于調整農(nóng)村土地利用結構與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構，有利于農(nóng)村的耕地保護。

高山生態(tài)移民后的還林還草還走出了過去高山地區(qū)的越窮越墾、越墾越窮的惡性循環(huán)怪圈，遷出地的生態(tài)修復不僅保護了礦產(chǎn)、林木、水源等自然資源，還能提升水源涵養(yǎng)、山地保持、防風固沙、凈化空氣等生態(tài)功能。

（四）社會效益分析

一是提高了生活質量。扶貧搬遷居民與原居住地親戚朋友間的走親訪友以及合伙打工、做生意、外出旅游等，傳播外界現(xiàn)代信息，影響當?shù)氐囊曇昂鸵庾R。

二是改善了生活環(huán)境。扶貧搬遷集中解決了出行難、上學難、就醫(yī)難等民生問題，根本上改善了住房、交通、農(nóng)田、水利、飲水、用氣等生產(chǎn)生活條件。

三是變革了思想觀念。移民后將打破高山貧困地區(qū)的封閉狀況，促進遷出區(qū)與遷入?yún)^(qū)的思想、文化與技術交流。過去依賴國家社會救濟的等、靠、要的被動思想向自我拼搏、奮斗致富的主動觀念轉變，被動搬遷向主動移民轉變㈣。

四是調整了生產(chǎn)結構。過去自然封閉的自然社會經(jīng)濟逐漸向開放的市場體系轉變，粗放經(jīng)營將向集約化經(jīng)營轉變，二三產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展壯大，生產(chǎn)生活方式將會發(fā)生改變。

五是夯實了社會穩(wěn)定基礎。移民能享受到更完善的社區(qū)服務、更公平的社會保障，移民與政府的關系更加融洽，夯實了社會和諧穩(wěn)定的基礎。

四、進一步提升高山生態(tài)扶貧搬遷效益的對策建議

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃合理使用資金，提升投資效益

聯(lián)合財政局、發(fā)改委、扶貧辦及社會對生態(tài)移民及扶貧開發(fā)的扶持資金，做到統(tǒng)籌規(guī)劃、合理分配，充分對各區(qū)縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的高山生態(tài)扶貧搬遷項目進行評估，堅持最困難的群眾、環(huán)境最脆弱的地區(qū)優(yōu)先搬遷，對最困難的移民后在扶持資金和后期保障方面給予特殊照顧；優(yōu)先加強對集中安置點的基礎設施建設，讓搬遷移民生活得舒適，享受現(xiàn)代化設施帶來的快捷和方便；資金扶持應該重點支持搬遷戶從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、務工經(jīng)商、自主創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)搬遷致富，優(yōu)先發(fā)展庭院經(jīng)濟、樂園（農(nóng)家樂）經(jīng)濟等，促進旅游業(yè)發(fā)展帶來收入增加的同時更要促進本地區(qū)的環(huán)境美化、生態(tài)功能提升。

（二）拓展致富門路實現(xiàn)搬出致富，提升經(jīng)濟效益

“倉稟實而知禮節(jié)”，后期經(jīng)濟的發(fā)展仍是解決扶貧搬遷問題的關鍵，可以緩解搬遷資金的不足和破解搬遷后的后顧之憂，促進社會和諧。一是靠近城鎮(zhèn)鼓勵經(jīng)商，靠近園區(qū)鼓勵務工，靠近景區(qū)鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，靠近集鎮(zhèn)鼓勵發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。二是大力發(fā)展文化、民俗、生態(tài)特色旅游，利用高山地區(qū)的豐富旅游資源，分享“鄉(xiāng)村旅游潮”帶來的財富機會。三是搬遷之后還需繼續(xù)耕種原有土地的農(nóng)戶，以循利思想和可持續(xù)發(fā)展的理念實現(xiàn)土地的高效種養(yǎng)殖，以產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化、公司化運作方式，用“產(chǎn)業(yè)上山”構建畜牧養(yǎng)殖基地、瓜果蔬菜種植基地、中草藥種植基地。四是減免稅、投資抵免、減計收入等吸引企業(yè)入駐搬遷地，鼓勵居民自主創(chuàng)業(yè)，降低扶貧企業(yè)稅收負擔。五是以政府擔保、財政補貼、稅收優(yōu)惠鼓勵民營企業(yè)和外資參與貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，開發(fā)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、形成龍頭企業(yè)，還能形成倒逼機制，助推基礎設施建設。六是探索建立扶貧互助社的試點工作，對不能在農(nóng)村信用社辦理信貸業(yè)務的貧困戶，可用扶貧資金向其借款，解決搬遷貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的燃眉之急。

（三）設計和完善高山生態(tài)補償機制，提升生態(tài)效益

生態(tài)移民搬遷的目的是將人的主觀破壞性從生態(tài)系統(tǒng)中撤出，保障遷出地的生態(tài)修復與環(huán)境整治，讓生態(tài)恢復到重新?lián)碛凶晕艺{節(jié)的功能，實現(xiàn)生態(tài)穩(wěn)定性。可堅持負面清單管理，規(guī)定禁止開發(fā)區(qū)、禁止居住區(qū)，健康有序推進清單內不宜居住高山生態(tài)區(qū)居民搬遷。按照生態(tài)恢復學要求，對退化的生態(tài)環(huán)境加以生態(tài)恢復和人工修建保護，得到人工與自然和諧穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)，讓森林覆蓋率、水土流失面積治理率、土壤侵蝕模數(shù)和土壤有機質含量等達標，還原自然美。建立生態(tài)補償機制，用發(fā)展經(jīng)濟取得的收益和享受生態(tài)者付費來“補償”資源和環(huán)境，激勵美好環(huán)境的創(chuàng)造者繼續(xù)為國家生態(tài)安全創(chuàng)造綠色財富。一是生態(tài)補償門類設計，針對高山區(qū)域的流域、農(nóng)業(yè)生態(tài)、礦產(chǎn)資源、森林、生態(tài)功能區(qū)等設計不同的補償長效機制。二是生態(tài)補償來源設計，將財政轉移支付、救濟式補償、補償安置費、生態(tài)稅的資金，以及由高山生態(tài)系統(tǒng)的破壞者、使用者和受益者“出資”共同建立生態(tài)補償資金庫。三是成立生態(tài)補償基金管理委員會，專門負責生態(tài)補償資金的投資和管理運用。四是構建生態(tài)補償協(xié)會，構建并協(xié)助落實利益訴求機制、生態(tài)補償宣傳機制、綠色社團助陣機制，對高山生態(tài)作出貢獻的搬遷戶按照其投資和機會成本給予補償。五是建立自然和人為災害生態(tài)補償保證金制度，應對后期的不可抗力、人為不可控等風險。

（四）統(tǒng)籌規(guī)劃安置實現(xiàn)“住有所居”、“居能安穩(wěn)”，提升社會效益

一是注重人口素質的提升，治貧先重教，人力資本是貧困地區(qū)經(jīng)濟增長的重要因素，積極發(fā)揮教育扶貧的功效，不拘泥于4%的國際教育支出標準，搬遷地的九年義務教育要全覆蓋，學生午餐、參考書、住宿等要配套完善，積極發(fā)揮“雨露計劃”等職業(yè)教育和職業(yè)技能培訓的功效，加強教育培訓提升搬遷居民自身素質來治愚脫貧。政府在引導搬遷上應該發(fā)揮主動作用，把高山生態(tài)搬遷的好處、優(yōu)惠政策等通過文字圖片、影像資料、實地考察等方式讓群眾直觀感受。以教育和宣傳為契機，提高搬遷農(nóng)戶基本素質，縮短搬遷農(nóng)戶由分散居住到集中居住的適應期，實現(xiàn)搬遷農(nóng)戶生產(chǎn)、生活、衛(wèi)生習慣等方面思維與行為的轉變。二是確保物質生活的改善，確保安置點“七通七有”建設，運用現(xiàn)代化的手段和技術打造安置點美麗新居建設，加強垃圾和生活污水無害化處理，積極推廣使用太陽能、沼氣等清潔能源，幫助搬遷戶住的安全舒心。三是實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定，安置點社區(qū)化應該成為未來發(fā)展的趨勢，利用搬遷地的組織化社區(qū)管理建立新老居民的聯(lián)系，解決沖突、化解矛盾；通過公平的社會保障，通過社區(qū)治安管理，通過社區(qū)聯(lián)誼、比賽、通婚等促進搬遷戶的生活和諧幸福。

（五）協(xié)調政績考核與移民主動發(fā)展意識，形成強大推力

政府決策應該從人口遷移“推拉理論”人手，按照物價水平和當?shù)刎毨С潭炔粩嗾{整搬遷專項資金，針對特困群眾及家庭需提高補貼和后期補助金額，從物質上的配套措施、精神上的生態(tài)文化效益宣傳和觀念轉變入手形成強大的推拉力。作為搬遷居民應該看到搬遷后帶來的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益，變被動搬遷為主動搬遷，共同推進搬遷安置和生態(tài)修復工作的全面落實。地方政府的政績考核應該注重生態(tài)和經(jīng)濟雙重指標，保障移民在與搬遷前后、與遷入地原住居民的比較中得到公平感和較高滿意度，促進遷入者與原住者的和諧共處、共同富裕。

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責任編輯：宋英俊