淺析如何提升預算績效管理委托業務質量

●邱振宇 管德忠

淺析如何提升預算績效管理委托業務質量

●邱振宇 管德忠

一、研究背景及意義

近年來，中央不斷加大政府向社會力量購買服務的力度，如國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）等文件是對政府購買公共服務工作的有力指引。就預算績效管理工作而言，通過購買服務引入第三方機構參與，更是推進工作開展、提升績效評價公信力、逐步建立和完善預算績效管理新機制的有力舉措。目前，可以承接預算績效管理業務的第三方服務機構有會計師事務所、資產評估機構、高等院校、科研院所、社會咨詢機構、軟件（開發）公司及其他組織等。近幾年來，上述服務機構對預算績效管理業務的重視是有目共睹的，以筆者所在地南通市的服務機構為例，絕大多數機構在近幾年都成立了專職的績效管理業務部，并開展了績效管理業務知識培訓等。然而，在預算績效管理委托業務大量開展的同時，服務機構完成業務的質量卻屢受詬病。以績效評價業務為例，不少參與績效評價方案和報告論證的專家指出，許多第三方機構構建的評價指標體系不盡合理，評分依據公信力不足，對問題深究不夠，提出的預算應用建議決策參考性較低。這使得社會公眾對績效再評價的意義產生了一定的信任危機，進而對預算績效管理工作產生了質疑。

在這一背景下，研究探索如何提高預算績效管理購買第三方服務的質量，高水平完成預算績效管理委托業務，不僅有助于各服務機構客觀認識績效評價和自身專業能力，為增強自身執業競爭力而不斷努力提升預算績效管理業務水平，同時也能使政府、社會更好地認識預算績效管理工作，提升績效理念，節約公共支出成本，促進高效、責任、透明政府的建設。

二、影響預算績效管理委托業務質量的因素

預算績效管理委托業務大致包括預算績效目標管理、績效跟蹤、績效評價、指標體系（庫）及標準庫的建設和維護、績效管理信息系統研發與維護以及績效業務培訓等。實務中以績效評價業務最為常見，本文中的有關分析也主要針對績效評價業務展開。

（一）內部影響因素分析

1、專業勝任能力。專業勝任能力是指受委托的服務機構所派出參與項目人員完成受托業務的能力，是影響委托業務質量的重要因素。它既要求項目組負責人具有專業知識和技能，包括定期接受專業的績效培訓，精通廣泛的財政管理、預算管理、會計、審計、稅法、企業管理等領域的標準與實務，同時又要求負責人能保證其組內的助理人員有足夠的能力高質量地完成工作。另外，還要求其在完成受托業務時，保持應有的職業謹慎。財政資金績效評價工作無論是后期效應的判定、評價問題的總結和歸納，還是相關的評價建議等，都需要大量的職業判斷。由于評價結果對被評價方利益影響很大，評價建議對政府決策影響也很大，項目組的一個疏忽往往會導致整體工作的質量明顯下降甚至造成難以彌補的損失。筆者在實務工作中發現，即使是具有良好社會聲譽的服務機構，其派出的項目組也必須具備較強的專業知識、技能、經驗和職業判斷力，能夠勝任受托業務，才有可能提供高質量的服務。如果項目組成員不具備執行受托業務的能力或業務經驗不足，必然造成最終預算績效管理業務質量的下降。

2、獨立性。預算績效管理委托業務還存在第三方機構的獨立性問題。以績效評價業務為例，如果是財政部門委托對財政資金使用部門開展的績效評價，受托服務機構相應的獨立性就高；如果是預算主管部門委托對下屬單位開展的評價，受托服務機構的獨立性次之；如果是有關部門委托第三方開展的自評價，受托服務機構的獨立性相對前兩者更弱。

（二）外部影響因素分析

1、市場價格因素。市場因素對績效評價質量的影響主要體現在評價業務的費用上。在市場經濟條件下，任何一種產品或勞務的質量都與其價格密切相關。在我國，政府部門經費開支越來越緊，績效評價（包括其他預算績效管理業務）委托業務的費用標準也相對較低。實務中很多地方對預算績效評價業務采用“打包”付費的做法屢見不鮮，即將某幾筆資金性質相近的業務統一打包，以某個價格一起委托給服務機構。一般情況下這個“打包價格”與服務機構的報價相差甚遠，被打包財政資金項目的平均價格也遠低于單獨報價標準。服務機構出于業務拓展、市場占領或者增加自身聲譽等原因，也承接下了此類“打包業務”。但出于性價比考慮，在實際工作過程中這些機構往往簡化工作流程，比如減少實際投入的人力、改派低水平的人員參與、減少調研的次數及問卷調查的覆蓋面等，服務機構提供的報告質量無疑將大打折扣。

2、被評價單位因素。按照黨中央、國務院和財政部關于政府績效和預算績效管理的總體要求，結果應用是不可缺少的重要環節，績效好壞須納入政府決策管理參考，這是預算績效管理的意義所在。因此，績效評價結果成為財政部門安排以后年度預算的重要依據，同時成為政府實施行政問責的重要依據。出于自身利益的考慮，預算部門（單位）及其領導對預算績效評價的結果格外重視，并在評價業務開展的過程中盡可能爭取一個較為滿意的評價結果，如不接受績效較差的評價指標、不愿意提供于自身不利的相關材料等。而受托服務機構或出于日后業務拓展考慮，或不愿意與被評價單位關系搞得太僵，有時也無法百分之百地恪守獨立性準則，這在一定程度上造成了評價結果的失真。

三、提升預算績效管理委托業務質量途徑探索

（一）多種渠道提升服務機構的服務水平

1、招標服務機構注重“三好”原則。即“好機構”、“好項目組”、“好項目組成員”。有實力中標預算績效管理業務的服務機構，一般實力不弱，“好機構”基本上可以得到保障，重點還在“好項目組”、“好項目組成員”上。本文主要介紹江蘇南通的實踐，供業界討論。南通招標在評標環節除審核各服務機構的投標書外，還實行投標機構答辯制，即各服務機構標書上所列示的項目組負責人與項目組成員需參加現場答辯，且要求中標后不得變更項目成員。答辯題目包括對項目的了解情況、對績效評價程序的了解情況、對績效評價專業知識的了解情況、對管理團隊的見解等。答辯評委實行“采購人+專家”模式，采購人參與組織答辯，主要發揮其熟悉財政管理的優勢，而專家評委可以增強答辯評審的水平。從南通的實踐來看，此做法效果不錯，如各服務機構派出的項目組人員通常是年富力強（年齡過大則答辯難以脫穎而出）且執業經驗相對豐富的人員。

2、引導標書內容。要求標書重點放在項目評價大綱（評價指標設計為主體）、合理化建議、內部管理與質量控制、業績、研究成果、信譽、團隊力量等內容。這樣一方面可以盡可能杜絕標書中的無效信息，績效工作體現出績效，另一方面，各服務機構也在標書制作過程中對投標項目及績效工作有了深層次的了解。

3、合理確定費用標準和支付方式。目前，江蘇南通績效評價委托業務費用實行績效費用法，即采用基礎費用加績效費用。基礎費用由兩方面數據得出：一是根據項目預算金額設計了100萬元以上到5億元以下共16檔參考費用標準（根據南通市場服務機構各類業務收費標準測算得出）。二是各投標機構的現場報價，即基礎費用=參考費用標準×70%+各投標機構對項目投標價的平均數×30%。績效費用標準依據基礎費用的一定比例計算得出，但其支付必須根據委托業務報告專家評審得分，即：績效費用實際支付額=績效費用應付費×委托業務專家評審得分÷100。如專家評審得分低于85分，則不予支付績效費用。

從實踐來看，這樣的費用標準和付費方法較為合理且具有可行性。南通按此原則招標多家省內外投標機構，其中2015年度12項招標項目吸引省內外共30家機構報名，意向投標書82個，20家機構參與現場招標，有效標書48個，創本地政府采購招標史投標機構、現場人數數量歷史之最。更為重要的是，績效費用的引入從本質上而言是績效的體現，避免了惡意競爭導致的“劣幣驅逐良幣”等現象，能夠引導“優質優價”。

（二）財政部門人員參加評價項目組

從獨立客觀原則來說，財政部門不應介入評價項目組。但從我國目前預算績效評價工作實際情況出發，財政部門介入項目組是保證預算績效管理工作質量的有效方式之一。服務機構受財政部門委托對財政資金使用部門開展績效評價，多數情況下這些部門是被動的，心理上難免產生抵觸情緒，如果完全由服務機構單獨與部門溝通，效果往往難以盡如人意，出現比如“單位負責人不在家”、“某某資料我們沒有”等現象，評價工作進度和質量都受到影響。而財政部門本身負有對財政資金使用的監管職能，參與到績效評價工作中可以有效規避部門推諉的現象。另一方面，財政工作人員相對于第三方服務機構而言，更為熟悉預算項目及財政管理工作的特點，對決策管理問題的把握更為準確。

當然，隨著績效評價工作的深入開展，績效管理的日益嚴謹，傳統預算管理模式的更新，部門既得利益的打破，思想認識誤區的澄清，財政部門退出項目組，服務機構體現出充分的獨立性是可以預見的。

（三）實行專家評審制

專家評審制即由委托方聘請專家對服務機構提供的服務進行評審，較多的應用于績效評價工作中，即專家對服務機構出具的績效評價方案和報告進行論證評審。

在績效評價方案和報告環節引入專家評審意在提升績效評價報告質量。實務中專家評審還有助于打破部門利益，平衡評價方與被評價方的關系，真正體現績效管理的初衷，也是社會力量參與績效評價工作的重要途徑。當然，這對專家的要求也相對較高。一方面，專家主體是各領域中業務精湛的人員，如行業管理專家。人大代表、政協委員、財經審計人員等通常也被納入到專家隊伍中來。專家的專業性能確保評價方案和報告中疏忽的地方得到彌補，例如績效評價指標體系設計得不合理、評價發現的問題不夠深入、預算應用建議不夠到位等。另一方面，專家敢于說、巧于說，其權威性有助于揭示評價過程中反映的實質性問題，無論是服務機構還是被評價單位，對指出的問題基本上無法回避，從而保障評價結果的真實性和公允性，使績效評價真正為預算和項目管理提供參考價值。■

（作者單位：江蘇省南通市財政局）