關于提高公務卡使用率的探討
——以北京市大興區為例

●張程遠

關于提高公務卡使用率的探討
——以北京市大興區為例

●張程遠

全面推行公務卡制度改革，是財政管理科學化和精細化的內在要求，是建設廉潔高效政府的需要，是深化和完善國庫集中支付制度改革的重要內容。北京市大興區自2008年開始推行公務卡制度改革以來，改革覆蓋面迅速擴大，公務卡發卡量快速增長，在減少單位現金的使用,方便單位用款，提高單位財務管理水平和財政資金使用效益方面取得了比較好的效果，但是也存在著使用率有待提高等問題。本文結合北京市大興區公務卡制度改革實際情況，積極探討進一步提高公務卡使用率的方法。

公務卡是指預算單位工作人員持有的，主要用于日常公務支出和財務報銷業務的信用卡，公務卡既具有一般信用卡所具有的授信消費等共同屬性，同時也具有財政財務管理的獨特屬性，即公務卡作為一種新型財政財務管理工具，將財政財務管理的有關規范與銀行卡的結算方式有機結合。北京市大興區于2008年開始推行公務卡制度改革，按照先試點、后擴大、再全面推開的原則，有計劃、有步驟地分七個批次穩步推進公務卡制度改革。2012年，根據《北京市財政局關于全面推進公務卡制度改革的通知》（京財國庫〔1278〕號）文件要求，在區本級所有預算單位全面推開。單位積極使用公務卡進行公務消費的結算，能夠有效減少現金的使用，減輕財務人員工作量、方便單位工作人員用款，提高公務支出透明度和單位財務管理水平，但是由于公務卡的使用受到傳統觀念、支付習慣及刷卡環境等多種因素制約，提高公務卡的使用率成為公務卡制度改革中必須克服的一大難題。有效解決公務卡使用率偏低的問題，既是深化國庫集中支付改革、健全現代財政國庫制度和加強財政管理的需要，也是當前加強黨風廉政建設和防治腐敗工作的必由之路。

一、北京市大興區公務卡改革實施情況

（一）制度建設情況

該區于2008年出臺 《北京市大興區人民政府關于印發大興區行政事業單位公務卡制度改革實施方案的通知》（京興政發〔2008〕45號）文件，公務卡制度改革工作正式啟動。2009年結合該區實際情況出臺《北京市大興區行政事業單位公務卡管理暫行辦法》（京興財〔2009〕35號）文件，對公務卡的日常管理、支付管理以及財務報銷管理等內容作出規定；2013年針對單位“有卡不用”的問題，出臺了《北京市大興區財政局關于實施區級預算單位公務卡強制結算目錄的通知》（京興財〔2013〕123號）文件，進一步明確了必須使用公務卡結算的范圍，規范單位公務支出管理；2014年為進一步規范預算單位現金提取和使用，出臺了《北京市大興區預算單位現金提取和使用管理辦法》（京興財〔2014〕236號）文件，為公務卡制度改革落實進一步提供了保障。與此同時，要求各公務卡改革單位結合本單位工作實際逐步建立完善本單位公務卡相關管理制度。

（二）改革落實情況

該區自2008年開始推行公務卡制度改革以來，改革覆蓋面迅速擴大，公務卡發卡量快速增長，截至2011年年底，在全區59家一級預算單位已經全面推開，2012年，將區本級全部二級單位納入改革范圍，公務卡制度改革實現了在區本級全面覆蓋。目前，該區開展公務卡業務的銀行共有3家，分別是工行、農行和建行的大興支行，尚未延伸至其下屬網點，各單位原則上選擇本單位零余額賬戶開戶行辦理公務卡，但零余額賬戶在北京農商銀行的單位因農商行未開展公務卡業務只能跨行辦理。各預算單位本著保證工作正常開展的原則確定辦卡人員范圍，全員辦卡或根據工作崗位實際需要辦卡。截至2012年末激活卡比重僅占累計發卡數量的四分之一，2013年公務卡強制結算目錄出臺后，“休眠卡”比重大幅下降，近年來隨著公務卡制度改革的不斷深入推進，能夠適應公務卡制度改革并積極使用公務卡進行公務支出結算報銷的單位越來越多，公務消費的筆數和金額都呈現出逐年遞增的趨勢，公務卡消費金額每年增幅都在30%以上。改革單位財務人員普遍反映實行公務卡制度改革后，減少了現金的提取和使用，而且使用公務卡進行支付不受“千元”以上必須使用支票的限制，切實減輕了日常工作量，用公務卡結算方便快捷又安全，而且能夠起到提高單位財務管理水平和財政資金使用效益作用。根據北京市財政局通報的各區縣公務卡改革進展情況，大興區公務卡制度改革成效明顯，公務卡改革單位比重、發卡量、報銷金額均名列前茅。

（三）改革存在的問題

一是公務卡制度改革尚未深入到鄉鎮。目前該區公務卡制度改革已經在區本級預算單位全面推開，鄉鎮、街道仍是公務卡制度改革尚未覆蓋的 “盲區”，公務卡制度改革覆蓋面有待擴大。二是仍有部分公務卡改革單位不積極參與改革。根據從有關部門了解的情況，有的單位不嚴格執行公務卡強制結算目錄的規定，不嚴格控制現金的使用范圍，公務卡制度改革的執行落實仍需加強。三是代理銀行和網點有待增加。目前只有工行、農行和建行大興支行能辦理公務卡還款業務，導致部分改革單位必須跨行辦理公務卡還款，而且許多辦公地點在鄉鎮的單位無法選擇附近銀行網點就近辦理還款業務。四是代理銀行服務質量有待提升。主要是刷卡環境不能滿足目前公務支出的需要、代理銀行不能及時反饋資金還款信息以及辦卡手續和還款流程不夠簡化的問題。

二、影響公務卡使用率的原因分析

公務卡改革單位“休眠卡”的存在嚴重影響了改革的深入推進，進一步提高該區公務卡使用率成為目前必須攻克的難題，這一難題如果能夠得到解決，該區的公務卡制度改革將向前邁出標志性的一大步，公務卡制度改革的效果將更加顯著。影響公務卡使用率的原因主要有以下幾方面：

（一）公務卡蘊含的廉政價值讓單位本能地對公務卡產生排斥

長期以來，由于現金支付透明度較低、難于監管，實踐中存在著湊票報銷、虛開發票等問題，而使用公務卡結算，在一定程度上讓公務支出 “雁過留聲、消費留痕”，是目前國際公認的解決現金支付問題最有效的工具和手段。國家最初建立公務卡制度，推行公務卡制度改革，“反腐”就是目的之一，而部分單位的公務消費中存在著或多或少的不規范因素，使得單位對比現金結算更加透明的公務卡望而生畏。

（二）消除持卡人使用公務卡的顧慮以及刷卡環境的改善都需要一個過程

從未接觸過信用卡的持卡人往往存在以下幾種顧慮而不愿使用公務卡進行結算：一是長期使用現金支付，根本不知道公務卡應該如何使用；二是懷疑個人信息安全及支付安全不能得到保障；三是有可能會因為個人消費及公務消費沒有及時償還而產生滯納金甚至影響個人信用，從而影響今后辦理貸款等。此外，公務卡受理環境有待進一步改善。有些商家因為手續費等成本問題不愿布設POS機，信用卡網絡系統不通暢，刷不了卡的現象時有發生，這些都在一定程度上使公務卡的使用受到制約。

（三）公務卡相關系統建設有待完善

一是由于該區預算執行動態監控系統主要依托預算執行系統業務數據而不是與銀行系統數據銜接，實現對單位頻繁、大額提現進行有效監督和管理還有一個過程。二是單位進行公務卡還款操作的輔助業務系統與銀行的系統之間進行數據額傳遞時，有數據傳遞不及時、不完整的問題發生，系統還有待完善。

（四）對公務卡執行情況的監督不到位

對公務卡改革單位執行制度情況的監督檢查主要由審計部門承擔，而區審計局每年都是抽取部分單位進行審計檢查，對受查單位未嚴格落實公務卡制度的情況提出整改意見，所以對于未被抽查到的公務卡改革單位規避公務卡管理制度、不規范執行公務卡管理制度的情況監管仍不到位。

三、提升公務卡使用率的可行性建議

（一）采取多種形式加大宣傳培訓力度

一是聯合銀行部門對改革單位進行宣傳和培訓，提高預算單位對公務卡的全面認識。公務卡作為一種現代支付結算工具，既可以用于公務消費又可以用于個人消費，因其具備一般銀行貸記卡的共同屬性以及財政財務管理的獨特屬性，組織培訓時應聯合銀行部門從財政和銀行這兩個不同的角度對公務卡的特點、功能、使用方法、還款等諸多問題進行詳盡的介紹，加深持卡人對公務卡的全面認識。

二是邀請公務卡改革先進單位的財務人員進行經驗交流。因為改革單位的財務人員直接從事具體的財務工作，從收集原始憑證到還款系統操作都是經過實踐了的，在這個過程中會有一些更加細致深入的體會和經驗，由他們作介紹最真實從而也更加有說服力，更容易消除單位使用公務卡的種種顧慮，讓單位能從思想上接受公務卡這樣一種新型的結算方式，主動提高公務卡的使用率，最終形成良好的主動用卡、自覺用卡氛圍。

三是在金財專網上設置公務卡業務專欄方便財務人員查詢有關資料。制作對持卡人的公務卡使用手冊、對財務人員的還款操作手冊及關于公務卡常見問題的答疑手冊，將相關政策文件及手冊掛在網站上方便大家查閱，及時處理單位遇到的各類問題，力爭不打擊單位用卡的積極性。

（二）完善公務卡相關配套制度建設

一是要求各單位應結合公務卡強制結算目錄、現金管理辦法和本單位實際，嚴格限定單位現金使用范圍，制定剛性的公務卡使用制定，比如規定“公務支出具備刷卡條件的必須采用公務卡結算，如不使用公務卡進行結算要說明原因并且經過單位領導批準。”最終形成原則上應使用公務卡進行結算，特殊情況下才可以使用現金進行支付的局面。

二是結合現金管理辦法的規定，依托預算執行動態監控系統，加強對公務卡改革單位現金提取和使用的監管。在現金管理方面，對單位大額、頻繁提取現金進行重點監控，及時和預警頻繁的單位進行溝通，對監測到的違規情況進行核實處理，嚴格控制單位現金的提取和使用。

三是加強對公務卡執行情況的監督檢查。目前該區公務卡制度建設比較完善，但是對于改革單位的執行落實情況掌握的仍不到位，應不定期開展公務專項檢查，對公務卡改革單位的制度建設、公務卡使用報銷情況、強制結算目錄執行情況等方面進行摸底檢查，不定期對現金使用量大的單位進行重點抽查，深入了解改革單位的執行落實情況，發現問題要求單位及時整改。

（三）進一步提升銀行服務質量

進一步加強和銀行部門的溝通，協調授權支付業務代理銀行積極開展公務卡業務，增加公務卡代理銀行，方便改革單位選擇本單位授權支付業務代理銀行辦理公務卡，同時也為今后實行鄉鎮公務卡制度改革奠定基礎；協調公務卡代理銀行增設代理銀行網點，方便辦公地點在鄉鎮的改革單位就近辦理公務卡相關業務；完善公務卡代理銀行的信息傳遞系統，及時傳遞數據，保證數據質量，力爭不給單位造成還款不便；進一步改善刷卡環境，擴大POS機的布設覆蓋面；優化公務卡申辦流程，提高辦卡效率。

（四）疑難問題及時上報尋求上級單位的指導和幫助

改革單位反映的公務卡額度包含在個人信用額度總額內，從而導致使用公務卡進行公務消費后占用額度影響其他個人信用卡透支額度，造成持卡人生活不便的問題，是整個銀行公務卡產業的普遍性問題，存在制度設計上的缺陷，對此該區及時向市局反映問題尋求指導和幫助，為進一步完善公務卡制度設計獻計獻策。

（五）逐步將公務卡制度改革深入到鄉鎮、街道

一是開展對鄉鎮、街道的公務卡業務培訓，講解推行公務卡改革的必要性、普及公務卡改革相關概念；二是組織準備開展公務卡業務的銀行和軟件公司進行業務對接，做好前期系統開發工作，為順利開展公務卡業務做好前期技術支持；三是做好前期調研工作，深入基層了解鄉鎮、街道的工作特點，了解鄉鎮、街道實行公務卡制度改革的困難，積極探索解決方法；四是結合各鄉鎮、街道具體情況，爭取在條件成熟的鄉鎮、街道實行公務卡改革試點，再逐步擴大改革覆蓋面。■

（作者單位：中央財經大學）