新預算法立法理念指導下加強財政預算監管的新視角

●財政部駐天津專員辦

新預算法立法理念指導下加強財政預算監管的新視角

●財政部駐天津專員辦

2015年是全面深化改革的關鍵之年，在新的起點上因勢利導、乘勢而上，法治理念至關重要，不可或缺。在法治的引領下推進改革，在法治的框架內規范改革，已成為新一輪改革的根本要求與基本遵循。改革于法有據，遇事一斷于法，這種建立在法治基礎上的共識，不僅是國家治理的制度基礎，也是改革發展的價值根基。

隨著新預算法的頒布實施，財稅體制改革的大幕徐徐拉開。一直以來，預算法被譽為“經濟憲法”，它的修改并不僅僅意味著法律條文的刪廢和改動,在更深層次上則體現著對傳統法律價值、理念的重新定位和反省。如何在新預算法的指導下開展專員辦工作，如何在法治理念下加強財政預算監管工作，是相關部門必須慎重思考與嚴謹面對的問題。筆者從新預算法的立法理念分析入手，在此基礎上對加強財政預算監管提出相關建議。

一、新預算法的基本立法理念

預算法的著力點是財政，而財政背后則是建立法治政府和現代財政制度的法律環境。新預算法最重要的變化就是立法理念上的變化，正當程序、可訴性和民主憲政構成了新預算法理念的基本緯度。正基于此，預算法的修改不僅僅是具體規則的改動，更是對其所蘊含的法理念的一種深度反思。因此，以預算法為基礎開展的財政預算監管工作，只有在理念上突破原有的思維束縛，從本質上深化立法理念的變革，嚴格遵循并秉承預算法所蘊含反映的法律理念，才能更好地服務于財政中心工作，才能更好地融于財政預算管理之中。

（一）正當程序理念

1、正當程序的概念。法律的正當程序，是指以合法性和合理性為內在要求及價值導向，遵循法定的時限、時序，按法定的方式、關系而為的法律行為。它是一條重要的法治觀念與憲法原則。

法律的正當程序理念最初源于“自己不做自己的法官”和“對他人做出不利行為要事先告知、說明理由和聽取申辯”的“自然正義”原則，之后其內涵擴展到公開、公正、公平的現代民主程序原則；最初主要適用于司法領域，之后擴展到行政領域和國家公權力領域。防止公權力的濫用與保護公民、法人和其他組織的合法權益不受公權力主體濫權、恣意行為的侵犯是正當程序理念的基本功能。

很多法學者認為，如果有一個設計良好的法律程序就可以得到更為滿意的法律結果。即如果程序是正當的，那么其結果也將是合理的。因此，注重程序公正日益成為現代法治國家共同的價值取向。

2、預算法的正當程序理念。從預算編制到預算審批，再從預算調整到預算執行，從決算到績效評價，預算本身就是一項程序性管理。新預算法更為明確地規定了預算編制、審批、執行的步驟、順序、方式和時限，是保障預算資源配置實現規范化、制度化的程序性法律。作為預算法立法理念基礎層次的正當程序理念的確立，意味著當一項預算資源在配置過程中如果符合預算法法定的步驟、順序、方式和時限等方面的要求時，其配置的結果也將是正當的。

3、基于正當程序理念構建預算監管的程序性監管。我國期待預算資源配置的規范有序，也日益強化對預算支出約束的硬化，但不可否認，這一切都是建立在程序完美無缺的假設的基礎上。雖然新預算法在程序性、嚴謹性上對編制、審核、調整、執行等環節作了詳細而明確的規定。但必須清醒地認識到，程序本身不會自我檢驗，更不會對不適當的程序環節進行自我修正。新預算法的程序性規定是否嚴謹無誤，這一切尚需時間和實踐的檢驗，這一切更需要過程監督和管控的檢驗。因此，加強財政預算監管是對預算配置過程的程序性監督，是正當程序理念在新預算法實施中的應有之義。

(二)可訴性理念

1、可訴性的概念。法律的可訴性，是指凡法律規定的內容被違反時都可以通過訴訟機制來解決和裁判。法的可訴性理念的實現前提是法的公開性與可問責性。其目的一方面是為了防止公權力不受約束，而導致腐敗現象的頻現，另一方面則是為了讓執掌和行使公權力的人始終謹慎用權。

法律的公開性與可問責性根植于政府行為，本質上是一種委托代理行為。政府行使的權力源于納稅人對社會公共權的讓渡，其目的在于為納稅人提供公共產品和服務。政府機構作為提供社會公共服務的代理人，意味著其公權力的行使必須以公開為基礎，并確定其一旦發生僭權或濫權，必然會承擔相應的法律后果。

2、預算法的可訴性理念。首先，公開透明是現代財政制度的基本特征，是建設陽光政府、責任政府的需要。與原預算法相比，新預算法首次對“預算公開”作出全面規定。法律明確，“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后的二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明?！薄敖洷炯壵斦块T批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明。”“各級政府、各部門、各單位應當將政府采購的情況及時向社會公開?！边@些規定，對于促進預算公開、增強預算透明度無疑具有重要意義。

其次，完善預算法，說到底就是強化政府的責任。相對于原預算法僅就擅自變更預算、擅自支配庫款、隱瞞預算收入等三種情形設置了法律責任，且不夠具體明確。新預算法在第92至95條里，重新梳理和歸納了法律責任，增加了違規編制、報送預算草案、預算調整方案、決算草案和部門預算、決算以及批復預算、決定，違規進行預算調整，違規使用預算預備費、預算周轉金、預算穩定調節基金、超收收入等多達十八項之多的違法違紀情形，加大了責任追究力度，明確了處罰標準，如構成犯罪的還將依法追究相應的刑事責任。這些責任的明確，必然提升地方政府、行政機關對加強自我約束、嚴格執法的深刻認識，也必然敦促地方政府、行政機關自覺追求預算資源的合理性配置。

3、基于可訴性理念構建預算監管的合法性監管。隨著法制觀念的深入，社會公眾對預算法可訴性的關注點已不僅僅局限于是否公開、法律責任設定等問題上，而是更多地向公開的真實性如何、內容是否全面、法律責任追究是否及時到位等關鍵環節上轉移。體現在預算上，就是以政府預算為媒介，對各級政府從社會獲得收入的合法性、財政支出的合法性，以及相關政策制度的合法性進行判斷與監督。如果僅僅單純等待審計、人大的事后監督，雖然對政府一些不恰當的行為可以進行事后糾偏，但造成的損失則如傾覆之水，收之實難。這也是多年來過頭稅、地方自定優惠政策此起彼伏，屢禁不止的根本原因。因此，加強對財政預算收入、財政資金支出以及相關政策制度合法性的管控，更能起到源頭治理、防患未然的作用。

(三)民主憲政理念

1、民主憲政的概念。憲政主義是西方政治思想史上一種主張以憲法體系約束國家權、規定公民權利的學說或理念，其根本作用在于防止政府權力的濫用。民主憲政理念的關鍵是將政府權力置于法律的約束之下，監督權力的運行，設定權力的運行邊界，以降低權力運行的無序化、隨意化和侵權的可能性。在憲法發達國家，幾乎無一例外地將民主憲政理念在預算制度中加以翔實地體現。

2、預算法的民主憲政理念。在現代預算管理體系中，控制、管理、計劃和政策是四種不同的價值取向，其側重點各不相同。其中，預算的控制取向主要側重于嚴格控制預算資源的分配和支出；預算的管理取向主要側重于促使支出機構改進和完善內部管理；預算的計劃取向主要側重于預測和建立多年的項目計劃；預算的政策取向的關注點則從支出轉移到了政策變化，主要側重于優化預算資源的分配機制，最終實現政策目標性與預算優先性的統一?？梢哉f，四種取向相互承接又不可取代，分別代表著民主憲政理念在預算管理法制化進程中的不同階段。

傳統預算主要是以控制為主，這樣的預算體制雖然有力地約束了預算領域內的腐敗、資金濫用和誤用。但是，過度強調預算控制也在很大程度上限制了支出機構的自主性和積極性，從而降低了效率。隨著我國預算改革的深入，財政預算越來越具有連續性，預算活動也越來越強調計劃取向和管理取向。

3、基于民主憲政理念構建預算監管的有效性監管。對我國的老預算法而言，預算編制權和執行權處于相對強勢的地位，而預算監督職能則相對弱化。這正是預算管理控制取向的具體體現。從新預算法變革中可以看到，隨著預算績效概念正式寫入法律條文，并將績效的思維貫穿于預算編制、執行、決算以及預算審查的各個環節之中。隨著預算審核重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展。我國的預算管理重點也正在由“控制”向“管理”和“計劃”推進。預算管理要想融合和深化民主憲政理念，使得民主憲政功能在預算制度中得以充分體現和發揮，必然要植入預算監督和制衡的力量。因此，無論是管理取向和計劃取向的實現，還是政策取向的最終夢想，都需要相關部門從監督的視角入手，跟進預算的過程管理，核實預算的績效成果，評價政策的合理性以及預算資金使用的有效性。只有加強對財政預算管理過程的監督，才能盡快促使預算資金從重分配向重管理轉變，促使年度預算向中期預算轉變，促使相關部門從關注預算的 “支出——收入”平衡向關注預算優先和國家政策優先的一致性轉變。

二、充分發揮財政預算監管的重要作用

加強財政預算監管的必要性與重要性毋庸置疑。在財政部《關于專員辦加強財政預算監管工作的通知》和部領導的講話中都曾多次提到：為進一步加強財政預算管理，深入推進各項改革，有效執行財稅政策，維護財經秩序，專員辦迫切需要加強財政預算監管工作。基于新預算法正當程序、可訴性和民主憲政三項立法理念，筆者認為，加強財政預算監管能在預算管理中起到如下作用：

第一，有利于增強預算透明度，強化財經紀律。加強財政預算監管能夠有效遏制地方政府或中央基礎預算單位的“短期行為”和“逆向選擇”等道德風險，增強預算編制、執行透明度，督促相關部門履職盡責，嚴謹自律。

第二，有利于準確掌控財政收支波動，降低財政風險。作為財政部駐地方的專員辦，具有就地就近管理的便捷優勢。隨著對中央基層預算單位的預決算、地方政府債務、中央企業國有資本收益征收等一系列監管授權，專員辦更能夠從側面通過國庫支付、賬戶管理、審核審批等手段時時關注地方財政收支波動，及早鑒別和確認財政風險。

第三，有利于加強財政預算與宏觀經濟聯系，促進政策優先與預算優先的一致性。加強財政預算監管不應僅僅滿足于“查賬簿”的功能，而應致力于及時檢驗政策落實的合理性與有效性，并第一時間給予政策反饋，提出建議，確保財政預算資源配置能夠準確反映中央宏觀經濟決策的重點。

三、積極構建三個層次的財政預算監管

（一）財政預算監管三個層次的基本內涵

基于上述三個預算法立法理念的闡述，財政預算監管應包括三個層面的含義：第一，對各級政府和預算單位的預算編制、預算執行、預算調整及決算等活動是否符合規定的程序進行判斷，即基于正當程序理念的程序性監管。第二，以政府預算為媒介，對財政預算收入、財政資金支出以及相關政策制度的合法性進行核實，即基于可訴性理念的合法性監管。第三，對財政預算支出是否有效用于公共財政、民生需求的合理性和有效性進行評價，即基于民主憲政理念的有效性監管。

（二）財政預算監管三個層次的關系

在三個層次的預算監管中，它們層層遞進又不可或缺。缺少了第一個層次的程序性監管，合法性監管與有效性監管則失之無據，斷之無依，判之無理。缺少了第二個層次的合法性監管，第一層次的程序性監管則成了單純遣詞造句的文字游戲，無法限制地方政府或相關部門的無序膨脹。缺少了第三個層次的有效性監管，程序性監管和合法性監管又會失去執行的靈魂。

（三）財政預算監管三個層次的區別

1、監管的目標不同。財政預算的程序性監管是為規范預算編制、執行、調整、決算等環節符合法律規定程序，沒有違規現象；財政預算的合法性監管是為規范政府財政行為，使社會公共資源真正來源于民用之于民；財政預算的有效性監管是從績效結果入手，以期從中找出問題總結經驗，為下一輪預算資源找出更為科學合理的配備途徑。

2、監管的客體不同。財政預算的程序性監管是對政府預算過程的監督，即對錯的判斷；財政預算的合法性監管是對政府收支活動、社會公共資源籌集流向的監督，即責任的判斷；財政預算的有效性監管是對財政資金使用結果的監督，即成效的判斷。

3、監管的手段不同。財政預算的程序性監管以對關鍵節點的跟蹤為手段，可以通過國庫支付、賬戶審核等方式來實現。財政預算的合法性監管則以現場核實、跟蹤回訪為主要監管途徑。財政預算的有效性監管則需要更多調研性工作，以數據對比、邏輯分析、趨勢管理為基礎，它不會一蹴而就，需要深入基層經過長時間積累分析才能得出結論。

四、加強財政預算監管的新視角

只有在正確的理念指導下，才會有制度變革的動力，才能使財政預算監管工作符合改革的要求，跟上時代的步伐。天津專員辦立足于以法為基、依法監管的工作理念，為多層次、多視角地加強財政預算監管作出了積極探索與實踐。

（一）做好“顯微鏡”，加強財政預算程序性監管

隨著國務院《關于深化預算管理制度改革的決定》的塵埃落定，預算執行與管理的嚴謹性要求更加明確。通過對不同類型的資金分析排查，歸納出不同預算下達、分解、執行過程中的環節特點，及時發現異常情況，糾正違規傾向。從而把預算執行過程中的一些細節之處放大、顯微，使問題無所遁形，使程序更加規范有序。在日常審核審批工作中，針對部分項目單位政策執行不清晰、申報程序不熟悉等情況，天津專員辦采取關口前移的方法，提前深入項目單位進行政策講解與申報指導，有效地減少了虛報誤報現象，從程序性上為加強財政預算監管把好第一關。如天津市農村危房改造項目支出審核工作，自項目啟動伊始，該辦就及時跟進各區（縣）的資金使用管理情況，提升農村危房改造政策落實的規范性。加強與天津市建交委等部門的交流溝通，不定期抽查問詢相關區（縣），打造財政預算監管工作的常態化。

（二）做好“瞄準鏡”，加強財政預算合法性監管

顯微鏡是為了發現問題，而瞄準鏡是為了更精準地解決問題。隨著專員辦工作轉型的深入，工作方式從以往單一檢查向管理型監督轉變。作為財政部延伸地方的觸角，應發揮專員辦固有優勢，通過對中央基礎預算單位的預決算審核，通過地方政府債務的甄別監管，把問題找準找實，從源頭確保財政預算收入、財政資金支出以及相關政策制度的合法性。在專員辦負責的部分單位預算審核與專項經費預算審核工作中，該辦充分利用就地就近監管的便利優勢，將資料審核與現場審核緊密結合，堅持預算的完整性與真實性要求，使預算審核工作于法有據，于規有理。此外，該辦還積極依托國庫直接支付審核，充分利用國庫外圍支付平臺、支付外網審批平臺、政府采購平臺、銀行賬戶管理平臺，主動加強與駐津各中央預算單位的溝通聯系，構建起以可研立項、投資概算、年度預算、資金來源、執行進度等為主要要素的財政預算監管信息庫，進一步規范預算執行行為的程序性。2014年初，該辦將跨越5省（市）地域的海河流域省界水文站改建工程項目確立為試點，派駐工作人員參加工程建設管理會，明確審核工作要求，全面掌握項目建設的基本情況。經過一年來的規范指導、跟蹤監管，這個涵蓋工程、設備、技術服務等多種支付種類、招標方式多樣、建設單位管理基礎薄弱，被有關單位戲稱為“老、大、難”的工程項目，在水利部同期開展的水文站建設項目工程質量、預算執行評比中名列第一。

（三）做好“望遠鏡”，加強財政預算有效性監管

財稅政策的影響并不局限于一事一企，一時一地。無論是全國性的基本財稅政策，還是具有地方特色的區域性財稅政策，它們在促進本地區經濟增長的過程中，都會對相鄰區域的經濟發展產生空間聚集與外溢。著眼大局，放眼全局，從企業經濟運行入手，以行業分析為切入點，以區域內經濟發展形勢為基本，對駐地乃至整個政策制定執行作出相對準確和概括性的歸納總結，從而及時發現宏觀經濟運行中的趨勢性問題，以及財稅政策執行過程中的苗頭性問題，才能充分發揮財政預算監管風險預警的作用，實現專員辦事前監管、事中控制的工作目標，體現財政預算監管工作“登高望遠”的職責使命。2014年，天津專員辦與黑龍江專員辦聯合開展了西藏自治區2013年所得稅收入情況專項檢查。不僅發現了部分企業存在異地經營、關聯交易等偷逃稅款的違規行為，更檢查出當地政府存在擴大優惠稅率適用范圍、違規給予財稅優惠、變性返還稅收等一系列問題。工作中，該辦沒有把相關責任單純地一棍子打在違規企業的短視和逐利行為上，也沒有把目光僅僅局限于地方優惠政策的違規使用上，而是從地方政府內在推動、國家區域政策“普惠化”以及稅收優惠政策漏洞等角度入手，深入分析了區域發展不平衡、區域稅收政策不完善的內在成因，并拓展性地分析了西藏地方性區域稅收政策對他地乃至全國稅收的影響，有針對性地提出了優化區域稅收政策體系、轉變政績考核機制、加強外部監督等多項工作建議，為加強財政預算有效性監管作出了有益探索?！?/p>

（本欄目責任編輯：王光?。?/p>